摘 要：政治体制改革是中国实行全面深化改革的重要组成部分，也是实行全面深化改革的重要政治基础。改革开放三十多年来，中国经济和社会迅速发展却又保持政治体制的基本稳定，原因在于中国政治体制改革采取的是渐进式改革的路径，既保持了灵活性，又保障了国家治理结构的稳定。中国未来深化政治体制改革的内容，是在维护国家治理结构稳定的前提下，推进适应性民主改革，扩大有序政治参与，搭建地方政府公共政策制定的协商民主平台；建设责任型政府，在坚持党管干部原则基础上推进政务官与事务官分离，建立健全政府和政府官员问责制。通过政治体制改革，提升国家治理现代化的水平。
关键词：渐进式改革；国家治理；责任型政府；适应性民主
一、中国的政治体制改革是渐进式政治改革
改革开放以来，中国的政治体制改革已经经历了将近40个年头。中国是不是还要继续推动政治体制改革，政治体制改革还应该改什么，当前学术界和思想界有些不同的看法。有人认为，我们既然讲道路自信、理论自信、制度自信，就不要再提政治体制改革了。这种看法似乎过于片面，没有意识到任何一种制度，即使它很完美，也要有一个自我调整的过程。理论上讲，任何一个制度在其现实运行中都需要不断的调试和完善。正是因为我们一届又一届的领导人不断强调政治体制改革、经济体制改革，才确保了我们现有体制在应对不断变化的国内国际形势中的不断完善。中国的政治体制改革在20世纪80年代提出之后，历次党的代表大会报告中都有专门论述政治体制改革的部分，来阐述政治体制改革的重要性，取得的成果，面临的新任务。这也说明，在各项改革中间，政治体制改革被看作是重中之重。一旦我们说不要改革了，这将是一个非常严重的政治信号，那我们在很多领域的体制性调试就会遇到更大的阻力。另外，当我们强调政治体制改革的时候，不能将我国现行基本政治制度与其具体运行的政治体制混为一谈。我们所强调的政治体制改革，是在巩固和完善我国现有政治制度的条件下，对其具体运行体制中不能适应现实发展的部分进行的改革。不能将基本政治制度的变更与政治体制改革混为一谈，这是两个不同性质的问题。
改革开放以来，中国政治体制改革一直是通过渐进式改革的思路推进的，渐进式政治体制改革的特征和优点可以从以下几个方面来概况。
第一，中国的政治体制改革是通过政策的制定和落实来推动的。通过政策的出台来调整权力配置、职责分工以解决体制性问题。因为它是政策主导，所以它是通过政策过程来实现的。在这个政策过程中，改革政策是针对具体问题来制定。因此，它最明显的一个特点是针对实际的问题提出政策性的干预和政策性的主导。从上世纪80年代开始，就是通过中共中央的政策性文件、指导性文件引领政治体制改革，上世纪80年代的政治改革，包括解放思想、党内政治生活优良传统的恢复、反对一言堂，都是针对当时的体制性问题，为经济发展扫除体制性障碍。伴随经济体制的改革和的经济发展，政治体制改革一直强调政治体制与经济体制的配套，同时也非常注意社会结构变化和政治稳定的问题。因而，政治改革的步骤是循序渐进的，虽然出现过社会动荡，但是没有发生像前苏联那样的制度性瓦解，这是非常了不起来的。反观世界上很多国家的政治改革，通过政治制度的变更来达到设想中的政治目标，其结果大都是经历了较长时期的政治动荡。当然，前苏联的政治改革开始也是奉行渐进式改革的，但改革早期遇到各种的阻力，尤其是经济改革政策的失败，使得改革不断走向激进，最后发生重大的政治变革，造成社会动荡，社会成本非常高昂。而中国的渐进式政治体制改革保证了国家基本制度的稳定，促进了经济社会发展，这方面的经验当然值得好好地总结和继续保持。
第二，中国现有的规范性制度包含了所有现代政治的基本要素，给了我们不断推动政治体制改革的一个已有的制度性空间。我国现有的规范性政治制度以现行宪法为最高的法律文本，对国家权力来源、基本制度形式、权力运行的原则等都有明确的规范。从规范的角度来讲，可以说我国基本政治制度具有对现代社会经济发展所需要的政治包容度和容纳度。尤其是中国政治体制也有相当强的灵活性，可以在现有制度框架下通过体制性改革和机构调整，来应对社会转型带来的各种政治问题。当然，我们的现行体制的运行与我们的规范性制度的要求还存在差距，应该在具体的实践中不断改善的。中国政治体制有相当强的灵活性，这是有经验研究可以证明的，就是在我们遇到各种挑战的时候，中国政治体制的自我调整能力非常强。改革开放之后，我们很多政策的转变都能够很稳妥地应对产生的问题。
第三，中国的政治改革长期遵循的是循序的渐进式改革，在改革的步骤方面注重方式方法，改革先进行试点，取得经验后上升为全国性政策，然后全面推开。当改革遇到较大阻力和障碍时，改革政策会做出相应的调整。这一经验应该继续遵循。最近几年有一种说法和主张，就是什么改革都要搞顶层设计。我不清楚这样一种主张有多大的权威性，但认为这是应该慎重考虑的。一般意义上，顶层设计的意图就是将一些地方的经验提升的中央层面固定化，制度化，各地都要照着去做。这种至上而下的制度化是否适合于我们地方各个层级的政府所遇到的实际问题值得商榷。从我的认识角度，过度的制度化未必是一件好事。以往的经验中我们的改革有很多的创新，比如地方政府的很多创新，大多是针对本地的具体情况核问题做出来的改革尝试。如果在某些地方政府做的好的改革经验，其他地方政府可以学习交流，但希望将某一地的改革经验上升未到国家层面的制度化规定还是要慎重，因为有些经验是具有地方特点的。至于想通过顶层设计来推动各项改革的想法，我觉得这可能恰恰是一个误区。中国现在正处在经济社会转型的深水区，各地遇到的具体问题不尽相同。除了必要的全国性政策可以顶层设计之外，给地方政府留有必要的制度空间，允许地方根据本地的实际情况进行改革创新依然很重要。不能认为有了一套所谓好的制度，所有的问题就解决了，这是制度主义的迷信，也过于理想化。我们不可能找到一种完美的制度能够解决所有的问题。当然，在转型过程中我们政治体制改革，一是要保障国家治理结构相对稳定，国家治理结构不能失衡，二是通过不断地体制性改革提升国家治理的实际能力。对地方政府而言，具体的体制性改革应该具有灵活性，应该留有自主创新的空间，不然会遏制地方政府的创新能力和意愿。
二、政治体制改革的目标和条件——国家治理结构的稳定
自从党的十八届三中全会提出国家治理体系和国家治理能力现代化之后，学术界一时兴起了国家治理的研究热情，但对国家治理体系和国家治理能力缺乏系统的理论研究。一些学者把国家治理等同于社会治理，从西方前些年兴起的“治理”概念和阐述中寻找理论来源，忽视了国家治理中国家的重要地位和作用。还有一些学者将国家治理看作是“治国理政”的具体举措，弱化了国家治理作为一种理论体系的重要意义。
国家治理作为一个学术概念的提出，应该要有其新的理论含义。国家治理的理论应该在现代意义上重新认识国家的性质，阐明维系国家治理体系正常运行的结构性问题。因此我认为，首先要为国家治理确定一个具有普遍性的价值目标，这个价值目标就是：以主权、国民、领土为要素的国家共同体的整体福祉。而在国家治理体系方面，我提出六个方面的要素，国家治理必须在这六个方面保证其治理的能力和要素之间的均衡。
六个要素的第一个是核心价值体系。核心价值体系不仅是社会共同体在社会交往中判断社会事务的是非标准和行为准则，而且也包括国民在整体上对本民族文明和历史发展的文化认同、国家认同。核心价值体系确定着人们对政治的态度、社会公平正义的理解，还要能维系民族的情感、国民的融合，维系民族文化的传承。尤其是中国作为有着五千年文明的古国，在现代化进程中不可能通过所谓文化反叛或者全盘西化来改造我们的文明。用西方现代文明作为一个替代来改造中国文化，我觉得那是一厢情愿。国家在核心价值体系、意识形态方面，要维持一个相对的稳定，保证延续性，但它是开放性的，不能太封闭。
第二，国家在决策层面上有足够的权威。不是绝对的权威而是足够的权威。国家需要对一些重大问题做出决策，令行禁止，这些决策要有权威，而不是做了决策无人理睬。很多国家在政治改革过程中走向了体制性崩溃，就是决策没有权威。在社会发生各种矛盾的时候，国家和政府通过超然的力量去干预的时候，没有权威，很麻烦。中央政府、地方政府做出的决定没有任何权威，意味着政府权威的丧失和以国家为主体的政治秩序的丧失，就会沦落为政治的衰败，社会的分裂、对抗，甚至内战。这关系着国家治理最基本的问题——秩序稳定。
第三，有效的行政执行体系。现代社会是特别复杂的社会，管理不似传统社会一般简单。现代社会面临大量的社会变动，国家治理的职能非常多，需要非常专业化、职业化的政府管理体系，还需要非常复杂的行政机构的配合，才能有效实施。
第四，良性的政治互动机制。现代社会是一个更具流动性的和更为开放的社会，政府的决策和管理与社会各种利益集团的政治互动越来越频繁，需要有良性的政治互动平台、渠道和相关的制度安排。良性的政治互动机制就是要形成政府的决策执行机构与社会需求方面的一个良性互动而不是对抗。
第五，保证经济的可持续增长。现代国家承担经济发展的重任，现代经济的发展离不开国家政策引导和规制。尤其是发展中国家的经济发展需要由国家制定发展战略，指导和引领经济发展。比如：东亚发展模式很重要的一点是国家的主导性非常强。因此，保证经济可持续增长是国家治理非常重要的方面。
第六，保障民生与提供公共服务的社会保障体系。政府要考虑老百姓的衣食住行，维系社会的和谐，必须要有完善的社会保障体系，提供各种必要的公共服务，还要不断的满足民众日益提高的物质生活和精神社会的需要，才能保证社会平稳，民众才觉得政府做得很好。社会保障体系、民生不能是完全靠市场竞争能够做的好的，需要政府制定相关的社会政策和资源的投入。
这六个要素是现代国家治理必备的，它们是国家治理的结构性要素，相辅相成，缺一不可。不过，面临社会转型，每一个要素所涉及的体系和机制都可能出现问题，因此需要通过体制性改革来调整，只有不断推动体制性的改革，才能维持国家治理结构的稳定，国家治理结构性稳定与各要素的体制性改革，是一个既互动又保持均衡的状态。这种平衡保持得好，就能应对很多很复杂的国内外环境变化的挑战，如果处理得不好，会引起体制性的崩溃。
三、政治体制改革的任务和政策选择
谈到中国的政治体制改革，一些人很容易在脑子里出现一张事先想好的理想蓝图，认为应该这样改或那样改。这种想法其实是很幼稚的。中国的政治体制改革一直以来都是问题导向的，针对的是体制中存在的问题。社会经济的快速发展确实对国家治理体系和治理能力提出来多方面的挑战，需要通过不断地体制性改革来提高国家治理能力。这些体制性的问题可以大致归纳为两个方面。第一个是政治参与方面的，第二个是政府治理方面的。两个方面的问题也有很强的相关性。现代社会的发展使却来越多的人有意愿和能力参与到政策过程中来，其一是政府的公共政策与人们的现实社会生活和实际利益的关联越来越紧密，其二是人们对政府政策制定的影响力也越来越强，渠道也越来越多元化。因此，如何能够将社会各种群体的政治参与吸纳到政府的政策制定中来，建立和完善良性的政治互动机制，就成为政治体制改革很重要的一个方面。在政府治理方面，随着社会经济的发展，政府承担的社会民生方面的责任越来越多，政府在履行职责和提供公共服务方面的能力出现体制性障碍，难以满足社会在民生方面的期望。其二，政府吏治方面存在短板，腐败现象和负责缺失的问题较为普遍，引起社会各方面的不满。因此，政治体制改革应该着重来解决这两方面存在的体制性问题。我认为中国的政治体制改革措施可分两大类：一类是扩大政治参与，一类是完善责任型政府。
通过政治体制改革扩大政治参与的诉求可以在几个方面来推动。例如，在地方政府换届中真正落实人民代表大会投票表决的权力，扩大差额选举的比例，增加候选人数，让人大代表选出更具有民意基础的官员上任。毕竟党管干部这个体系的存在，可以由党管干部体系保证后备干部的德才兼备，多安排几位候选人让人大代表投票，通过人大选举来落实当选后备干部的民意基础。另外，充分发挥中国政治协商制度和协商机制在扩大政治参与方面的作用。政治协商是我国基本政治制度的一部分，但长期以来在国家层面的政治协商的作用比较重视，对地方和基层的政治协商重视不够。现在有很多实际问题是发生在地方和基层，应该通过体制性改革，激活县市一级的政治协商机制，发扬协商民主的作用，让各界有识之士和社会团体通过政治协商机制真正参与到地方政府重大事务和政策过程中来，解决地方的实际问题。
责任型政府是现代国家治理合法化和理性化的重要标志。理论上，责任型政府是能够承担和履行社会道义和法律所赋予职责的政府。它并非是简单消极地回应社会诉求的行政机构，也不是只注重提供公共物品的服务型政府。责任型政府是承担多重政治和社会责任，依据国家法律和行政规范行使公共管理职权，贯彻落实各项责任并承担法律和制度化问责的政府。在构建责任型政府方面，一是扩大各级人大对政府的监督能力，强化人大和人大常委会的监督职责。二是政务官与事务官相分离，约束党委 “一把手”的人事任命权。政务官按照政治家来培养，依照党管干部原则由各级党委负责，实行任期制，定期换届选举。中国共产党作为执政党，政务官的任命是执政党的权力和职责，而且党可以对政务官做有效的监督和管理。而大量现代国家所需要的技术型干部，管理型干部可以归类于专业性和管理型的事务官。这些人应该与政务官分流，实行终身制，按照其职位特点、专业资质、工作绩效和资历提升工资待遇和社会福利，不必都按照科层制逐级升迁。这样，大量基础性的管理型和技术性官员就可以分流，他们不再受名额限制，按照公务员方式进行管理。
再有就是建立法制化制度化的问责制度。各级政府的责任要明细化，权责的分配要合理，尤其是要克服权责分离，权责不对等的现象。建立健全政府和政府官员问责制，要明确规定每一位官员、每一个职位所具有的权力和责任，超越了其权力限度会受到什么惩罚，用法律法规等形式明确下来。这涉及许多官职的权责界定，会很复杂，需要先确定大原则，再逐步细化落实，包括问责的程序。当前官员不作为成了一个很大的问题。官员的不作为在我们国家其实有很大的危害性。地方政府的工作一直有一个特点，就是地方主政官员的主观能动性决定当地经济是否能够发展，社会能否稳定，如果官员是个庸官，不作为，当地一定会出问题，经济一定发展不好。如何使有作为的官员保持主观能动性，既需要激励机制，也需要责任制。考虑到官员的理性行为者特点，权责不分明，有很大的政治风险时，他会选择不作为。单凭考核，惩罚不作为的官员，那不是疏导的方式。疏导的方式就是把权责确定下来，出错了，按照规章处理，而不是罢免了之。
四、国家治理导向的民主建设
最近学术圈里大家都在慎谈民主改革的话题，似乎一讲民主大家就紧张，因为会引发激烈的争论。我认为这种学术氛围是很不好的。中国的政治体制改革不应该规避民主的话题，也不应该只去争论意识形态的分歧。问题是我们讨论民主改革是要达到什么样的目的，与西方的民主政治有什么不同。我认为，中国政治体制改革所指的民主建设在导向和目标上与西方的自由民主是有差异的。中国政治体制改革所涉及的民主建设是国家治理导向的民主建设，而不是以自由竞争选举为导向的民主制度。按照美国比较政治学的民主化理论范式，民主化是以自由主义民主和自由竞选为导向的民主化，这套理论在很多国家的民主化实践中引起政治动荡，原因何在？我们从经验的角度分析，这些国家进行的以自由竞选为导向的民主化往往导致了国家治理结构的失衡，打破了国家治理的结构性稳定性。也就是说，开放政治竞争，搞多党竞争，一次性进行制度的更替，会带来政治的不稳定和不确定性，并导致政治动荡。而不像西方，经过二三百年的实践，选举权也是一步一步扩大的，开放政治竞争是阶段性的，有一个很长的缓冲期。现在很多国家实行民主化，一步到位，原先没有这个基础，突然放开，造成社会动荡、政治失序。很多发展中国家的开放性政治选举往往导向了你死我活的政治斗争。中国近现代史上也搞过竞选政治，竞争式选举带来政治的混乱，增加了权力斗争和对抗，结果是社会不安定。
根据中国的历史经验和具体国情，以及改革开放以来中国民主建设的经验，我提出了适应性民主改革的一种理论思路。适应性民主改革是在维护现行基本政治制度稳定的基础上，吸收现行政治制度能够容纳的民主要素和形式，扩大社会有序政治参与的民主改革。改革的目的是改进现行政治体制，提升国家治理能力，实现善治和社会和谐的政治理念。适应性民主改革也就是以国家治理为导向的民主改革。
适应性民主改革可以包括一些具体的政策选择。例如，激活地方政府政策过程中的协商民主机制。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，作为社会不同阶层和界别之间的利益协调机制，是中国的基本政治制度之一。多党合作中民主党派主要是在国家政权层面参政议政。近十年来，中国社会经济发展和转型产生的社会矛盾和冲突越来越严重，从中央到地方各级政府的许多政策，都出现了与社会不同利益团体的复杂博弈关系。面对新的形势和问题，协商民主体制改革，应该注重提升来自社会不同利益团体对政府政策方面的影响力，尤其是应该激活和加大地方政府政治协商机制的功能和政策层面的协商能力。政治协商包括很多的内容，不仅仅是参政议政。政治协商它是一个平台，政协委员代表各种特殊的社会群体与政府相关的政策制定部门对话，协调社会不同利益群体之间政策争论，平衡局部利益和整体利益的冲突，体现社会的公平。过去地方政府制定政策就几个人一讨论出个红头文件就开始做，现在不可以了，这样做有风险，会出问题，社会不买账。我们制定政策的时候，先要与各界相关人士协商，协商式民主是非常重要的层面。那么跟谁对话？一个一个对话难以实现，就需要组织和渠道。国家治理体系中应包含协商民主的内容。借鉴发达国家经验，依托现有的政治协商体制，搭建公共政策协商平台。通过政治协商这个平台使得政府的政策能够体现社会各界政治协商达成的政治成果，减少政策失误和社会的反弹。
综上，政治体制改革是中国实行全面深化改革的重要组成部分，也是实行全面深化改革的重要政治基础。毕竟经济体制改革所产生的社会利益冲突最终会反映到政治层面上来。中国当前深化政治体制改革仍然面临诸多挑战。深化政治体制改革既要保持现行体制有效功能的延续性，又要突破现有体制对深化改革构成的体制性障碍。改革的政策选择要稳妥可行，才有可能为下一步更为积极的改革创造政治条件。
徐湘林，北京大学国家治理研究院研究员兼副院长，北京大学政府管理学院教授。原文刊于《中央社会主义学院学报》2017年第4期。
