关键词：政府治理现代化；习近平总书记系列重要讲话；文本分析；战略要义

党的十八大以来，习近平总书记发表了一系列关于政府治理的重要讲话，为我国推进政府治理现代化提供了思想指导和价值引领。

本文根据习近平总书记系列讲话的文本，认真学习其关于政府治理现代化的经典论述，把握其深刻要义和宏观战略。为此，笔者选取2012年11月30日至2017年12月8日之间习近平总书记关于政府治理现代化的系列重要讲话文稿，运用文本分析技术，对关键词进行词频统计和计量分析，力图揭示我国政府治理现代化的战略要义。

为避免文本量化分析失准失焦，笔者遵循文本分析规范，先由两人对文稿进行识别，再对比两人的识别结果，针对不一致的情况进行第三人编码，由此确定选入的分析对象。笔者使用词云、高频词分类统计、语义网络等文本分析工具，按照词频统计规则，区分高频词，并采用可视化方法，呈现关键词汇的变化。

本文首先对习近平总书记关于政府治理现代化的系列重要讲话文稿进行中文分词和数据清理，即从文稿中提炼出实词（如名词等） 与短语，删去无关词（如“坚持” “实现” 等）、标点符号、数字等信息，最后统计出与政府治理现代化相关的高频词，提炼政府治理现代化的核心概念及其基本内涵。

图１中列举出习近平总书记最经常提及的２０个词语。不难发现，使用频次最高的词语是“发展”，其次为“党” “人民” “社会主义”“国家”“经济” “全面” “社会” “政府” 等，以及“安全” “制度”“改革”“世界”“市场”等。这些词语显示，在总书记看来，政府治理现代化涉及国家的政治、经济、社会等各个领域，政府治理现代化的措施包括“改革” “创新” 等，政府治理现代化的重要依托是“市场”“制度”等。

词云是一种按照文本中的关键词的词频高低，以字号大小或色彩分别表现的图形化文本分析工具。词云分布图中，字号大小与其词频成

正比。

如图２显示，除了上文提及高频词外，习近平总书记还特别关注“企业”“治理” “法治” “宪法” “文化” 等。这表明，在政府治理现代化过程中，习近平总书记特别重视“企业”与政府协同治理的机制和作用，强调宪法和法律的规范作用，把法治作为政府治理的基本方式，重视以文化发展助力政府治理现代化进程。需要指出的是，在屏蔽“政府治理现代化”整体用词后，“治理”一词出现的频率仍然排在将近３０名，足见习近平总书记对治理理念的重视。

词云分布图还表明，习近平总书记在论述政府治理现代化时，尤为关注以下几个重点议题，例如市场配置资源、建设社会主义市场经济、维护国家总体安全、促进互联网发展与创新互联网治理等。对比分析高频词分布图和词云分布图，笔者进一步发现习近平总书记关于我国政府治理现代化的战略设计：

第一，政府治理现代化，必须坚持中国共产党领导、坚持中国特色社会主义道路。政府治理体系是中国共产党领导现代化建设，推进经济社会发展的治权体系，也是实现国家治理的执行机制。近代以来，我国社会主义革命、建设和改革的成果实践表明，党的全面领导，是人民群众战胜风险挑战、不断夺取胜利，实现中华民族伟大复兴的关键。因此，政府治理现代化也必须坚持党总揽全局、协调各方的作用，充分发挥中国共产党作为中国特色社会主义事业领导核心的作用。同时，必须遵循社会主义初级阶段这个最大国情予以规划和设计，坚持社会主义发展方向和时代要求，确定政府治理现代化的任务和要求。

第二，政府治理现代化必须坚持以人民为中心的发展理念。政府治理现代化是以习近平同志为核心的党中央基于我国当前国情的战略设计，最重要的依据是我国的社会主要矛盾和人民群众的切实需求。党的十九大报告直接提及“人民”的次数就高达２０３次，报告指出： “我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。政府治理现代化的途径与目标必须取向于满足人民群众多样化、多层次、多方面的特点，必须认识到“人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量”。可见，政府治理现代化的根本动力在于人民群众的积极参与，必须充分发挥人民群众首创精神，必须最大限度激发其参与社会主义政治建设的巨大热情。

第三，政府治理现代化必须处理好政府与市场、社会的关系。政府调控是市场经济的“有形之手”，政府职能转变的目标是让市场在政府调控中更好地发挥资源配置的作用。此外，政府作为社会管理主体，在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与和法治保障的体系下，对于社会公共事务进行管理。然而，发挥政府作用并不意味着包办市场和社会，必须合理明晰政府的职权边界，减少政府对于市场运行和社会运行微观领域的干预，加强对于市场的服务和监管，加强社会领域的公共服务，积极培育和引导社会组织的发育。

第四，政府治理现代化必须以经济发展为基础和前提。按照历史唯物主义，经济基础决定上层建筑，因此，经济发展相对于政府治理现代化具有基础地位。从现实政治而言，市场经济发展，使得社会呈现多样性，不断涌现新问题、新现象，此外，互联网经济、共享经济等新兴事物的出现，也对政府提升化解矛盾、供给制度、有效治理、公共服务、市场监管等能力提出了新要求。所有这些，都要求政府创新治理格局，提高治理水平。

第五，政府治理现代化是从传统型管制型政府到现代型服务型政府的发展过程。发展是政府治理现代化的核心要义，政府发展是为了更好地服务经济和社会的全面发展与进步。习近平总书记在党的十九大报告中３次直接提及“促进人的全面发展进步” 这一马克思主义的根本命题，同时，他还提出“建设人民满意的服务型政府”，坚持依法理顺政府与市场、与社会的关系，依法明确政府职能，“深化简政放权”，建设有限又有为的政府等重要观点。

第六，政府治理现代化必须结合具体现实问题与国际视野。从政府治理现代化的目的来说，必须能够解决市场资源配置、互联网经济发展、共享经济等具体问题；同时，还需要具有国际视野，加强与其他国家的比较，坚定不移走中国特色社会主义道路，坚持人民为中心的发展理念；另一方面，积极吸取其他国家有益发展经验，对标国际成功治理经验，提高治理能力。

笔者按照时序变化，考察习近平总书记在党的十八届三中全会之前、十八届三中全会至十八届五中全会前、十八届五中全会至十九大前、十九大之后等四个阶段的关键词变化情况。

图3显示，在党的十八大以后至十八届三中全会之间，习近平总书记最常用的词语包括“宪法” “党” “人民” “社会主义” “国家”等。这一段时期恰逢我国现行宪法公布施行三十周年，习近平总书记把“依宪治国”作为推进政府治理现代化的“先手棋”，同时，他强调在开展政府治理活动时，要坚持社会主义政治发展方向，坚持党的全面领导，坚持以人民为中心的主体地位。由此可以认为，政府治理现代化的含义包括党领导人民依据我国宪法和法律，完善和发展中国特色社会主义政治体制和行政体制，按照人民意志和生活需求，推进政府治理现代化。

十八届三中全会以后，“政府”“市场”的词频明显上升，“发展”“法治”“全面”“社会”等同时成为这一阶段的重要词语。这表明，在确立全面深化改革的总目标后，政府治理现代化更加注重理顺政府与市场、政府与社会的关系。十八届三中全会对全面深化改革作出了总体部署，强调“经济体制改革仍然是全面深化改革的重点，经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系”，在政府对市场进行监管时，“要最大限度减少政府对微观事务的管理。对保留的审批事项，要推行权力清单制度，公开审批流程，提高审批透明度，压缩自由裁量权。对审批权力集中的部门和岗位要分解权力、定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”。并且提出“要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，由此可见，市场、资源配置等词语提及频率较高。而对于社会管理来说，需要在保证活力的基础上保证秩序，一方面，“要发挥社会力量在管理社会事务中的作用，因为有些事情是政府管不了也管不好的，可以让群众依法实行自我管理、自我服务”。另一方面又要和谐有序， “要加强对各类社会组织的规范和引导，特别是要注意防范一些别有用心的人打着社会组织的旗号干非法勾当”。

十八届四中全会提出“全面依法治国”战略，通过依法治国协调好政府与市场、社会的关系，通过依法治国确立公共权力边界保证公民基本权利，“建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”因此，深入推进依法行政，加快法治政府建设，全面推进依法治国，成为这一时期我国政府治理现代化的战略侧重点。这也可以从这一阶段“法治”的较高提及频次得到体现。

十八届五中全会后，“发展”成为重要的关键词，提及频率显著提升。此外，在习近平总书记关于政府治理现代化的系列重要讲话中，“安全”“经济”“企业”等词频的上升，表明他认为，政府治理现代化需要关注更加微观、更加贴近人民群众日常生产生活的领域，例如关注企业运行、关注安全生产等。需要特别指出的是，紧随这些词语尚未列入前10名的词语还有“互联网安全”“网络”等词语。在这其中，政府治理现代化之所以与互联网、网络安全发生关联，主要基于如下原因：第一，“供给侧改革” 与“创新驱动发展”，形成经济社会发展新业态、新动能、新平台、新模式、新制高点，针对这些新现象，政府必须主动提供服务，鼓励共享经济和创新产业发展，同时加强对互联网企业的监管。

第二，互联网技术为党和政府联系人民群众，反映民意、监督政府提供了便利。习近平总书记提出，“各级党政机关和领导干部要学会通过网络走群众路线，经常上网看看，了解群众所思所愿，收集好想法好建议。”因此，需要通过保障公民政治权利的实现，来规范和优化权力，促使政府职能的转变。

党的十九大报告向世界宣布，中国特色社会主义进入新时代，并指出实现伟大梦想，必须进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业，其中起决定性作用的是党的建设新的伟大工程。从党的十九大以来对政府治理现代化的规定来看，最突出的就是坚持党对一切工作的领导，其中“党”出现的频次最高，其次为“发展”“人民”“社会主义”，而且“特色”“政治”等词语也首次进入词频排名的前10位。

依照时序变化来看，从注重转变政府职能，到依法治国、依法行政，到关注人民群众日常生活，到关注互联网治理等新兴领域，再到坚持党的全面领导，习近平总书记关于政府治理现代化的战略思维和精神内涵一以贯之、紧密相扣。不过，在不同阶段和时期，习近平总书记对政府治理现代化的战略阐述各有侧重。

笔者进一步用“语义网络（semantic network）”方法分析各个关键词之间的联系。语义网络可用来表示事实或者事实之间的关系，如因果关系、聚集关系、分类关系等。具体而言，各个关键词作为节点，之间的线条表示关键词之间的语义关系；字号越大表明该关键词的出现次数越多，连线则代表关键词之间更可能形成同一模块，连线越粗表明两个词共现的频次越高，多个关键词之间的共现关系与节点联系频繁则形成模块，构成一个凝聚子群。

图4显示，习近平总书记关于政府治理现代化的系列重要讲话中，具有两个相对系统的关键词凝聚子群。一是“党”“社会主义”“人民”“法治”“立法”“体系”等词语经常共同出现，二是“政府”“经济”“企业”“创新”“管理”“市场”“社会”“改革”等词语经常共同出现。前者反映出党的领导、社会主义道路、制度与法治体系建设是政府治理现代化的路径与方法，后者则反映出市场治理和经济发展是政府治理现代化过程中至为重要的治理领域。

另外，从图4可知，“党”“国家”“人民”“体系”“建设”“管理”等词语是两个凝聚子群所共有的。由此可以认为，在习近平总书记看来，党的领导，坚持人民主体地位，完善制度体系，重视政府的建设、保障和管理功能等，在政府治理中具有主轴性功能。

总之，通过对于习近平总书记系列重要讲话进行的语义网络分析，可以再次确认和凸显我国政府治理现代化的特征：

从政府治理现代化的发展方向和落脚点来说：

第一，政府治理现代化，以中国共产党为领导核心，必须坚持中国特色社会主义方向，在宪法和法律的框架内依靠法治来推进政府职能调整。

第二，政府治理现代化的落脚点是保证人民群众的主体地位。坚持以人民为中心的发展理念，坚持发展为了人民，发展依靠人民。在政府治理现代化的过程中，通过政府职能调整，规范政府权力，保证公民权利，促进权力主体和权利主体的良性互动。

从实现政府治理现代化的举措来说：

第一，伴随着改革进入深水区，各项新生事物层出不穷，对政府的治理方式、治理技术和治理职能提出新要求。因此，政府必须不断创新政府治理体系和方式，创新政府监管，通过多种手段鼓励“大众创新、万众创业”，激发社会活力，鼓励经济社会发展的新动能、新业态、新实体、新优势。

第二，政府治理面临新问题，改革是政府工作的重要任务，也是解决问题的必由之路；唯有继续深化改革，才能解决发展中存在和发生的问题。

第三，政府必须处理好与市场、社会之间的关系，通过科学定位，使政府、市场和社会三个机制各自在本领域中发挥好自身作用，达到合理资源配置和良好运行状态。

前文通过对习近平总书记关于政府治理现代化系列重要讲话的文本分析，显示总书记的重要关切。在此基础上，本文将继续分析人民群众对于习近平总书记系列重要讲话关键词的关注焦点变化，进一步解读政府治理现代化战略。

“网络搜索热点”是指人们在网络上主动检索形成的关注焦点，本文利用百度搜索指数来进行测度，分析习近平总书记关于政府治理现代化系列重要讲话关键词的热度变化规律。需要指出的是，在这里呈现的结果并非是网民关于政府治理现代化本身的热度，而仅仅是关于这些关键词的热度，显示出网民对于这些词语的感兴趣程度，可以从侧面揭示出网民对这些词语，乃至这些词语背后所包含意蕴的态度。

从百度搜索指数演变可知，“党”“政府”“宪法”“社会主义”“人民”从2012年至2017年均经常被搜索，平均热度最高的为“宪法”。党的十八届四中全会提出在我国设立国家宪法日后，其后每年的12月4日，“宪法”一词的搜索热度都会有极为明显的上升，在2017年12月份达到峰值。此外，“人民”一词的搜索热度处于第二位，在2017年4月中下旬之间达到峰值。“党”“政府”“社会主义”的搜索热度则一直较为平稳。“创新” 被搜索的次数最多，热度最高达到6500次，其次为“社会”和“市场”，尤其是“社会”在2015年8月达到峰值，“发展”的搜索次数则相对稳定。

结合网络搜索热点可知，网民更加关心的是政府治理现代化的方向和方法问题，即坚持社会主义道路，坚持党的领导，坚持依法治国，不断推进政府创新等。

除此之外，笔者以２０１７年１２月１８日的百度图谱为例，进一步利用百度指数的图谱功能，分析人们在互联网络上搜索重点词语时的关注焦点。由于重点词语较多，仅列出以下几个词语。

图５显示了以“发展”为关键词时的互联网关注焦点，离该词语越近显示出相关关系越强烈，形状越大表明出现次数越多。图５显示，与“发展”一词有较强相关性的词汇包括“建设”“领导”“中国”“经济”“社会”“改革”等，而且“改革”的提及频次不断上升。这与习近平总书记系列重要讲话中的相关共现关系非常类似。这表明，提及“发展”时，人民群众仍对经济社会的进步成果保持高度关注，更加注重现代化政府治理的方式方法和实际成效，另外还表明，以习近平同志为核心的党中央作出的顶层设计与人民群众的实际意愿之间具有高度吻合性。

图６显示，在以“改革”为关键词进行分析时，其与“特色”“发展”“社会”“经济”“政治”等词语共同出现，此外还有“制度”“体制”“体系”等词语。这可以表明，人民群众在关注改革时，注重改革的全面性、系统性和协调性，希望从政治、经济、社会等各方面协同开展。同时，“深化”“发展”的搜索热度也较高，这表明人民群众尤为关切改革与发展的平衡。

在以“治理”为关键词进行分析时，笔者发现“发展”“社会”“经济”“改革”等词语经常共同出现，而且“发展”“社会”等词语的热度仍有上升趋势。此外，“治理”经常与“创新”“协调”“小康”等词语共同出现，此外“综合”“环境”“开放” 等词语也是经常共现的词语（如图7）。这说明，“治理”是一个与国家各项事务紧密关联的行为，党和政府在推进政府治理现代化的过程中，需要特别重视协调各领域的改革，关切人民群众的多样性需求。

结合上述分析结果可见：一方面，以习近平同志为核心的党中央关于政府治理现代化的战略规划，通过互联网传播，与广大人民群众之间形成了良性、正向、即时的互动；另一方面，广大人民群众热切关注改革和发展问题，尤为关心全面深化改革的方法与策略，这是党中央统筹推进政府治理现代化的关键依据。

文本分析与文本计量的研究方法，提供了整体性和阶段性两个视阈，呈现了习近平总书记关于政府治理现代化的战略思想，揭示了政府治理现代化的基本含义、逻辑主线和发展路径。根据研究结果，可以把党的十八大以来“政府治理现代化”的战略任务归纳为：在中国共产党领导下，通过调整和创新政府职能和治理方式，实现政府、市场与社会的协同共治，培育和落实公民权利，促进权力主体和权利主体的良性互动，实现经济、政治、文化、社会和生态等各领域的整体现代化。

从关键词的出现频率来看，习近平总书记关于政府治理现代化的战略思想，拥有一个明显的主线，形成了两个相对系统的治理举措。在习近平总书记看来，政府治理现代化必须坚持始终在党的领导下，坚持人民当家作主，通过完善中国特色社会主义制度，发挥政府的建设、保障和管理等现代化职能。政府治理现代化应该着力从两个方面推进：其一，稳步推进全面依法治国战略，统筹推进法治国家、法治政府和法治社会建设，把制度精神和法治原则落实在政府治理的全过程。其二，把经济建设作为政府治理的中心工作，发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过政府创新带动市场创新、企业创新和社会创新。

令人欣喜的发现是，以习近平同志为核心的党中央与人民群众通过互联网实现了信息传递，产生了思想共鸣。习近平总书记关于政府治理现代化的系列重要讲话得到广大人民群众的高度赞许和肯定，广大人民群众对美好生活和改革进程的热切关注，与习近平总书记和党中央整体设计政府治理现代化的战略方略和路径高度契合，显示了党和人民在政府治理现代化方面的高度一致性。

    作者简介：李锋，国家行政学院政治学教研部讲师，政治学博士；梁宇，北京大学政府管理学院博士研究生，北京大学国家治理研究院助理研究员；王浦劬，北京大学国家治理研究院研究员兼院长。原文刊于《国家治理现代化研究》（第二辑）2018年4月版。