摘要：在区域一体化进程中，为实现整体利益，区域政府间协同发展至关重要，而合作治理则是协同发展的核心和逻辑起点。本文通过对京津冀协同发展历史进程加以梳理，基于京津冀协同发展中政府合作治理现状，对区域内协同发展存在的问题进行深入分析，在总结概括国内外区域间政府合作治理实践经验的基础上，分别从组织架构、实现机制和制度安排等方面，提出促进京津冀区域政府间协同发展的合作治理之道。

　　关键词：京津冀 协同发展 合作治理

　　

引言

　　2014年2月26日，习近平总书记在参加京津冀协同发展专题汇报会议时，指出实现京津冀协同发展意义重大，对这个问题的认识要上升到国家战略层面，并提出了京津冀发展的“七点要求”，强调实现京津冀协同发展，是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要，是探索完善城市群布局和形态、为优化开发区域发展提供示范和样板的需要，是探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要，是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要，是一个重大国家战略，要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子来。这次会议明确了京津冀协同发展的国家战略地位，开启了国家战略层面推动京津冀协同发展的新阶段。2015年4月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》。确定了“功能互补、区域联动、轴向集聚、节点支撑”的布局思路，明确了以“一核、双城、三轴、四区、多节点”为骨架，设定了区域功能整体定位和三地功能定位。这一阶段发展理念的变化表明，京津冀协同发展的瓶颈得到突破，合作意识、统筹观念、协同理念和发展动力等问题基本得到解决，从中央到地方形成了推动京津冀发展的一股合力，京津冀协同发展的国家战略地位已经明确，顶层设计取得重大突破，京津冀协同发展进入全面深化阶段。

　　实际上，京津冀协同发展并不是一个全新的概念。自古以来，京津冀区域内部之间在地理空间上相互连接，长期的社会交往和经济活动使得该区域客观上形成了一个统一的经济体。在明清时期，京津冀区域在行政上基本是一体化管理。如明清时期的顺天府，除了管辖北京市部分地区外，也包括今天津市和河北省的部分地区。现在的京津冀区域，包括北京、天津两个直辖市和一个河北省，面积为2167.6万公顷。是中国沿海地区经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多的三大核心经济区之一。据北京市统计局发布的京津冀研究报告显示，2014年京津冀地区常住人口1.11亿人，占全国的8.1％；GDP总量达到66474.5亿元，占全国的10.4％。

　　然而，相较于长三角和珠三角这两大经济区，京津冀经济区发展较为缓慢，存在较多问题。一方面，京津冀经济区发展尚未释放出最大活力。2013年，京津冀经济总量仅相当于长三角的52.7％；人均GDP是长三角的77.5％，珠三角的63.6％；另一方面，区域内经济发展不平衡，政府间合作不足，常常在一些领域和项目上存在竞争和冲突，造成大量公共资源和设施的浪费与重置。作为京津冀核心的北京，强势的资源禀赋使得其发展对天津和河北产生“虹吸效应”，进一步加剧了地区间的不平衡。即天津、河北两地的优质资源源源不断涌入北京，而北京对两地的辐射带动作用有限。近年来，京津冀的发展遇到了难以克服的瓶颈，如北京市无法疏解的“大城市病”、河北的“环首都贫困带”、京津冀共同面临的“雾霾”等生态环境问题。这些问题严重制约了三地的发展。长期的发展实践表明，仅依靠京津冀区域地方政府自身的力量，很难打破合作发展的僵局，迫切需要从国家战略的高度，进一步深化京津冀区域的协同发展。

一 京津冀协同发展的历史进程

　　事实上，京津冀地区是中国比较早开展区域合作试点的地区之一。自20世纪70年代末以来，京津冀经济区大致经历了四个阶段的合作尝试。第一阶段为合作开端阶段（1976—1993）。1976年，（原）国家计划委员会组织了京津唐国土规划课题研究，开启了京津冀协同发展的最早篇章。1981年，华北经济技术协作区成立，是全国最早的区域经济合作组织。1986年，时任天津市市长李瑞环提出环渤海区域合作问题，京津冀区域经济概念随之提出。在其推动下，环渤海地区经济联合市长联席会设立。1988年，北京与保定、廊坊等六地、市组建环京经济技术协作区，建立市长专员联席会制度，设立了日常工作机构。总体来说，合作开启之后并未取得实质进展。华北经济技术协作区难以承担区域规划和政策协调的职责，解决不了深层次问题。因此，其功能逐步削弱。自成立初至1990年共集中举办了七次会议，1994年之后工作打打停停，步入低潮，最后被撤销。

　　第二阶段为盲目竞争、各自为政阶段（1994—2003年）。华北经济技术协作区撤销后，由于缺少统一规划和统筹协调，地方政府专注自身经济建设，在招商引资、基础设施建设、产业发展等方面展开激烈的竞争。京津冀区域协调发展逐步削弱，区域内地区政府直接竞争、企业之间盲目竞争，重复建设也愈演愈烈。

　　第三阶段为合作积极推进阶段（2004—2012年）。2004年，由国家发改委主持的京津冀地区经济发展战略研讨会在河北廊坊召开，达成廊坊共识，决定就京津冀都市圈的基础设施、资源、环境等方面展开合作，并引导区域内行业和企业间的经贸、技术合作，建立京津冀发改部门的定期协商制度，同时启动京津冀区域发展总体规划和重点专项规划的编制工作。2005年，北京和天津宣布了8条战略合作措施。2006年，北京市与河北省正式签署《北京市人民政府、河北省人民政府关于加强经济与社会发展合作备忘录》。2006年，国家“十一五” 规划纲要指出：已形成城市群发展格局的京津冀、长江三角洲和珠江三角洲等区域，要继续发挥带动和辐射作用，加强城市群内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力。2006年，国家发改委提出“京津冀都市圈（2＋7）”，即以京津为核心，包括河北省的唐山、秦皇岛、承德、张家口、保定、廊坊和沧州7个市，后来又加上石家庄，形成2＋8。然而，缺乏中央统筹协调下的三地合作，很难放弃各自的利益而形成妥协。如在区域合作各自的定位上，北京认为自己是三地规模最大的城市，理所应该成为核心，一切合作以推进“首都经济圈”建设为定位，而天津则定位为“北方经济中心”，河北提出打造“环首都绿色经济圈”。因此，即使三方高层彼此签订多份合作协议，却没有推动务实的基于利益的共赢协调机制，区域合作缺乏成效。2011年，“首都经济圈”写入国家“十二五”规划。2012年，建设“首都经济圈”、河北省“沿海发展战略”、“太行山、燕山集中连片贫困区开发战略”纳入国家“十二五”规划。

　　第四阶段为合作深化阶段（2013年至今）。十八大以来，以习近平总书记为核心的新一届中央领导集体高度重视和强力推进京津冀协同发展。2013年5月，习近平在天津调研时提出，要谱写新时期社会主义现代化的京津“双城记”。8月，习近平在北戴河主持研究河北发展问题时，提出要推动京津冀协同发展。此后，习近平多次就京津冀协同发展作出重要指示，强调解决好北京发展问题，必须纳入京津冀和环渤海经济区的战略空间加以考量。在此背景下，2013年成为京津冀三地关系大突破的重要一年。3月24日，京津合作协议签订；5月20日和5月22日，河北省分别与天津和北京签署了合作框架协议。2014年2月26日，习近平在参加京津冀协同发展专题汇报会议时，提出京津冀协同发展的“七点要求”，明确了京津冀协同发展的国家战略定位。2014年3月5日，李克强总理在政府工作报告中指出，加强环渤海及京津冀地区经济协作。随后，国务院成立了京津冀协同发展领导小组及办公室，由国务院副总理张高丽任组长，同时成立京津冀协同发展专家咨询委员会。京津冀协同发展领导小组的一项重要任务就是编制《京津冀协同发展规划纲要》。2015年4月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》。这一切表明，从中央到地方已经形成了推动京津冀发展的一股合力，京津冀协同发展的国家战略地位已经明确，顶层设计取得重大突破，京津冀协同发展进入全面深化阶段。

二 京津冀协同发展中政府合作治理现状与存在的问题

　　在30余年的区域合作发展历程中，中央、京津冀三地四方逐渐建构了纵向统筹协调（见图1）、横向沟通协商的区域合作治理体系。但显然，这一体系还存在诸多不足。

　　（一）政府合作治理现状

　　1  纵向统筹协调机制

　　（1）中央层面

　　国务院成立了京津冀协同发展领导小组与专家咨询委员会，相关部委牵头成立了领域内京津冀协同发展工作小组。

　　国务院牵头成立京津冀协同发展领导小组与专家咨询委员会。2014年习近平同志2·26讲话之后，国务院着手成立了京津冀协同发展领导小组及办公室。领导小组主要负责京津冀协同发展的战略制定、规划编制工作和统筹协调等工作。组长由国务院副总理担任，成员包括相关部委及两市一省的主要领导。办公人员由北京市、天津市和河北省的发改委副主任，以及交通部、环保部、民航总局等相关部门人员组成。目前，其编制的《京津冀协同发展规划纲要》已被中共中央政治局会议审议通过。同年，京津冀协同发展专家咨询委员会成立，负责京津冀协同发展的战略研究与政策咨询任务。委员会由中国工程院院士、全国政协副主席徐匡迪任组长，共有16名相关领域的专家入选。委员会分为规划和交通小组、能源环境小组、首都功能定位与适当疏解小组和产业小组。

　　相关部委牵头成立领域内京津冀协同发展工作小组。2014年7月，京津冀协同发展税收工作领导小组成立，税务总局副局长任组长，相关司局和京津冀三省市国税局、地税局为成员单位，成员单位负责人任小组成员。2014年，交通部“京津冀交通一体化领导小组” 成立，统筹推进京津冀交通一体化，组长由交通运输部部长担任。目前，在该小组领导推动下，三省市政府成立了京津冀交通一体化协作领导小组，并建立了由三省市的交通运输部门组成的京津冀交通一体化联席会机制。2015年，该小组牵头制定的《京津冀交通协同方案》已获国务院通过，预计年内可以出台。2014年，国家民航局成立“京津冀民航协同发展政策落实办公室”，并于12月发布《民航局关于推进京津冀协同发展的意见》。

　　（2）地方层面

　　京津冀三地成立了区域协同发展领导小组，负责各地区域协同发展的组织领导和统筹协调工作。2014年，北京市区域协同发展改革领导小组成立，组长由北京市常务副市长担任。办公室设在北京市发改委。2014年，天津市京津冀协同发展领导小组成立。组长由天津市委书记担任。2014年，河北省设立“推进京津冀协同发展工作领导小组”。

　　2  横向沟通协商机制

　　（1）环渤海区域合作市长联席会。前身为环渤海地区经济联合市长联席会，成立于1986年，由时任天津市市长李瑞环牵头倡议，环渤海14个沿海城市和地区共同发起成立，是中国最早成立的地方政府间区域性合作组织。目前，该组织成员市已发展至41个。是现有的唯一囊括京津冀地区城市的协调机制，每两年举办一次，成员城市轮流举办，常设机构设在天津市经济协作办公室。但是，长期以来，该联席会被诟病为形式大于内容。

　　（2）京津冀发改委区域工作联席会。2008年2月，“第一次京津冀发改委区域工作联席会”召开。京津冀发改委共同签署了《北京市、天津市、河北省发改委建立“促进京津冀都市圈发展协调沟通机制”的意见》，建立联席会和联络员制度，建立发改委区域工作信息发布制度等。

　　（3）部门协同工作联席会。如在交通运输部领导推动下建立的由京津冀交通运输部门组成的京津冀交通一体化联席会。另外，2013年启动的由六省区（北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东）七部委（国务院办公厅、国家发改委、工业和信息化部、财政部、环境保护部、住房和城乡建设部、中国气象局、国家能源局）协作联动的京津冀及周边地区大气污染防治协作机制，通过主要领导参与的正式会议制度，协商区域内大气污染防治问题。其下在北京设有办公室，由北京市政府和环境保护部负责。办公室委托隶属于北京市环境保护局的“大气污染综合治理协调处”，负责京津冀及周边地区大气污染防治协作小组办公室文电、会务、信息等日常运转工作。

　　3  法制建设

　　京津冀协同发展的法制建设也迈出了步伐。2014年，河北省人大常委会向京津两市人大常委会书面递交了《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》的征求意见稿，得到两地人大的积极响应。2014年5月至8月，京津冀三地人大常委会和法制工作机构分别进行了交流和磋商。9月，京津冀三地人大常委会商定，先由天津市人大常委会法工委负责起草一个文件讨论稿，研究修改后召开三地人大常委会负责同志会议具体商定。2014年年底，京津冀人大常委会法制工作机构在天津市对意见讨论稿进行共同讨论和修改。2015年3月31日，在天津市召开的京津冀人大协同立法工作座谈会上，三地达成一致认识，形成意见草案。5月，由北京市人大常委会、天津市人大常委会、河北省人大常委会联合出台《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》，明确表示，构建与协同发展相互适应、相互支撑、相互促进的立法机制，加强重大立法项目联合攻关，建立三地轮流负责的京津冀协同立法组织保障机制。

　　（二）存在的问题

　　1  “一亩三分地”的思维定式和“碎片化” 的治理理念长期占主导地位

　　目前，京津冀区域的合作多数以北京为中心，合作主体没有形成平等关系。此次京津冀协同发展上升到国家战略高度，与中央政府的强力推动密不可分。《京津冀协同发展规划纲要》的审议通过，更是从顶层设计层面，明确了京津冀协同发展的目标和各地的发展功能定位，有利于打破三方政府的“一亩三分地”思维。然而，中央的推动，实际上使得京津冀协同发展变为三地四方关系，中央虽然不作为独立的一方参与到京津冀的协同发展中，但三地都要服从中央政府的要求和命令。在某些方面，由于中央利益和作为首都的北京利益之间没有严格界限的划分，因此，一些从中央视角出发的制度设计和政策规定有可能维护北京的利益，而牺牲津冀的利益。如河北省主要负责人在多个场合表示，京津冀协同发展，河北扮演好服务的角色。这种只服务、不索取无论在河北省领导人还是中央看来都是顺其自然的。但不平等的合作、牺牲一方利益而成就另一方并不是协同发展的本质内涵。此外，长期行政区划体制下的政府惯性思维，各地方政府在跨区域合作治理时考虑地方自身利益、各自为政现象，很难在短时间内有根本的改善，需要一个较长的自我革新和适应过程。

　　2  横向的政府间沟通协商机制不完善

　　目前，已有的横向沟通协商机制还很不完善，尤其缺乏省级层面的沟通协商机制。并且，已有的协商机制在权威性和协调性方面均显不足。如京津冀发改委区域工作联席会，很难进行省级层面的决策协调。环渤海区域合作市长联席会，多是务虚的合作会议，实际合作效果大打折扣。专项领域的协商合作机制也存在诸多问题。如京津冀及周边地区大气污染防治协作机制，具体协调联络则有北京市环保局下的一个处室来负责，鉴于组成成员的级别和权威性的缺失，其具体运行必然存在困难。

　　3  区域合作法规体系建设不足

　　虽然京津冀协同发展的法制建设取得了一定进展，但从协同发展历程可以看出，京津冀间政府合作大多靠政府政策文件而非法律来协调各个方面。政策文件的权威性不足和约束力不强，不利于区域合作向深层拓展和建立长效机制。目前，全国性的区域合作法规体系建设还比较薄弱，全国性的区域合作法律法规较为匮乏。中国宪法和地方组织法中关于政府合作的具体规定和条例几乎是空白，法律只明确了各级政府对其辖区内事务的管理，及上级机关在跨辖区事务中的角色，没有涉及地方政府间合作的问题。此外，京津冀的地方协同立法工作也面临挑战。一方面，京津冀在立法上没有形成一些固定的交流机制，缺乏实践经验。另一方面，中国新的《立法法》赋予设区的市地方立法权。京津冀区域内享受立法权的城市多达十几个，如果每个地方都制定各自的法律，必然会加剧多头立法和重复立法。

　　4  区域内地方合作的市场功能弱化和社会力量参与不足

　　相对于市场化程度和发展水平较高的珠三角以及长三角地区，京津冀地区的市场化发展程度较低，市场力量发展较为滞后，国有经济仍然占据主导力量，经济行为带有明显的政府行为特征，政府对企业的控制力较强，对产业发展首先考虑的是本行政区的利益最大化。相对于国企的强势，京津冀特别是天津和河北省的民营经济发展较为迟缓，知名的大型民营企业较少，其市场力量还不足以打破区域之间利益分割的限制，资金、技术、信息等生产要素难以形成自由流动的区域市场，使得自下而上的京津冀协同发展进展迟缓。另外，在社会组织力量发展方面，京津冀区域由于地处首都及周边，具有特殊的区位，政府力量比较强大且对政治敏锐性较强，对于非政府组织的发育和公民社会的参与，政府的态度比较谨慎，因而缺乏扶持其发育的积极性和动力，导致区域内各种社会组织的发育和发展相对滞后，难以和政府及企业形成三方互动，进而承担推进区域协同发展的职能。

　　三 国内外区域间政府合作治理的实践与启示

　　（一）国外区域间政府合作治理的实践

　　1  松散性的政府间协议模式

　　这是一种结构化程度较低的自愿合作模式。区域内城市政府地位平等，并没有一个统一的政府机构来统筹区域内公共事务，主要通过区域间政府相互协商、签订政府间协议来完成都市区内公共事务的治理。政府间协议规定双方或多方协作的主要领域、相互的权利义务等。但其执行主要依靠区域间政府的自觉力，不会单独设立机构来监督协议执行，协议并没有实质的问责效力。如美国纽约大都市区，整个大都市区域内没有一个主导的政府机构来统辖区域所有公共事务，无论是中心城市、县、还是特区，彼此间地位平等，各自独立，相互之间通过协商来完成大都市区域内公共事务的治理。城市间协议在实现和提供某些服务上是有效率的，但并不适合实现区域范围的协调。

　　2  整体性的区域委员会模式

　　委员会一般由都市区内不同层级的政府（县、自治市以及特区）通过自愿协商组成，主要目的是加强地方政府之间的交流、合作与协调，统筹管理大都市区范围内的大小公共事务，包括制定区域发展规划、提供公共服务等。区域委员会名称多样，有区域规划委员会、区域联合会、发展特区等。

　　德国鲁尔地区联合会成立于1970年，是由鲁尔大都市群的53个自治城市联合建立的。虽然这个组织并不是联邦政府、州政府的派出机构或者下属机构，但是对于促进鲁尔区区域化发展发挥了巨大作用。首先，联合会对于本地区统筹规划工作发挥了重要作用。如政府机构的设置、公共服务设施的建设、教育培训问题的解决，都通过联合会在城市群范围内统筹，进一步优化了资源配置。其次，通过联合会解决了区域内一些跨城市、跨地区的大型建设项目。如2010年鲁尔区成功申报欧洲文化城项目的尝试就是典型案例。

　　在美国，共有大大小小的区域委员会450多个，并成立了全国性的区域委员会协会。如华盛顿大都市区的华盛顿大都市委员会，明尼阿波利斯—圣保罗大都市区的政府联席会等。委员会设日常管理机构，其人员主要由政府的重要民选官员组成，机构运行资金部分依赖于成员政府。美国区域委员会的发展，一定程度上与联邦政府的诱导和刺激相关。联邦政府的法令授予区域委员会制定大都市区发展规划、审查地方政府拨款申请的权利。对那些与大都市区整体规划不符的发展规划，区域委员会可以予以拒绝，这在一定程度上促进了大都市区的有序发展，消除了地方政府相互竞争所产生的负面影响。

　　不过，美国的区域委员会在协调大都市区发展方面，也存在权威性不足和效用不足的问题。首先，成员政府可以自主决定加入或退出的自愿性组织性质，加之财政资金不独立，缺乏执行权，导致区域委员会对成员政府有较大的依赖性，甚至受制于成员政府；其次，成员间的平等协商决策达成机制，使得区域委员会一般只关注自然开发和土地使用规划等问题，对诸如低收入住房分配和少数民族歧视等社会问题则尽可能回避。原因在于：区域委员会成员间尽管规模、层级大小不一，但在决策达成方面，大部分委员会采取成员代表制，赋予成员政府一律平等的投票权利和地位。这就要求，区域委员会的工作推进，必须取得各成员政府的支持。而一些成员政府往往基于自身利益，在一些敏感性问题上投反对票或申请退出，致使区域协调工作无法推进。

　　3  网络性的协商治理模式

　　协商治理强调政府与社会的广泛合作，寻求建立区域内互惠、合作和共同发展的网络体系。参与区域治理的主体力量来源于大都市区不同层次政府间、地方公民团体间或各地方政府与私营组织间形成的社会网络。它们组建成区域治理的协作性或合作性组织，采取多种形式来解决区域性公共问题。② 其中，最为典型的是美国匹兹堡大都市区的治理模式。匹兹堡是美国的钢都，在美国城市发展中曾经辉煌一时，但高度的资源依赖和严重的环境污染很快让匹兹堡城市发展陷入困境，中心城市逐渐衰败，环境污染问题愈发严重。1943年，在匹兹堡150余位企业精英的努力推动下，旨在集中城市内企业领袖的力量、获得广泛社会支持、推进城市长远规划与发展的社会组织———阿勒根尼社区发展联盟诞生。该组织很快与匹兹堡政府达成协议，建立了公私合作关系，通过项目形式，促进区域内环境治理、基础服务设施建设等问题的改善。同年，来自匹兹堡市及阿勒根尼县的80个社会团体组成烟雾控制理事会，旨在加强对公众进行治理烟雾的教育。该理事会成立了一个委员会，专门研究新的除烟设备以及无烟燃料的供应情况，并组建了一个执行局，帮助匹兹堡防烟局，致力于推动全县范围内的防烟法令的通过。后来，烟雾控制理事会与阿勒根尼社区发展联盟合并。网络性的协商治理模式最大的特点是，强调治理而非管理，强调跨部门而非单一部门，强调协作而非协调，强调过程而非结构，强调网络化结构而非正式结构。

　　然而，区域协商治理的成功依赖于多种因素，如地方政府人员与社会组织自身的能力，因此，协商治理也面临合作不充分、合作执行不力等尴尬。

　　（二）国内区域间政府的合作治理实践

　　1  中央统筹的区域协作领导小组

　　由中央出面设立区域发展领导小组，负责确定合作的原则、方针以及重大问题决策。如西部地区开发领导小组、振兴东北老工业基地领导小组等，都是中央统筹的高层次、跨部门跨区域的工作机制。两个领导小组的层级都比较高，由国务院总理担任组长，副总理担任副组长，领导小组成员包括各部委的主要负责人。领导小组下设办公室，目前都是在国家发展和改革委员会内单设机构，具体承担领导小组的日常工作。国务院西部地区开发领导小组成员单位及国务院有关部门设立了西部开发工作联络员，西部12个省区市成立了西部开发领导小组及其办公室或西部开发办公室，以此来协调西部大开发的推进落实。在振兴东北地区老工业基地方面，建立了东北地区四省（区）行政首长协商机制，定期研究协调跨省（区）重大基础设施项目建设、产业布局，以及区域协调发展等问题，并对老工业基地调整改造的重大事项提出意见建议。

　　2  基于地方的行政首长联席会

　　行政首长联席会主要负责协调、沟通情况、商定具体问题处理。如我国的长三角、珠三角地区的不同层次行政首长的联席会等。

　　（1）长三角经济区的政府间合作实践

　　长三角地区已经基本形成了层次分明、分工合理的四级区域合作与协调机制。

　　第一层是沪苏浙（现在已经包括了安徽）等省市主要领导出席的定期会商机制，主要决定长三角区域合作方向、原则、目标与重点等重大问题。该机制于2004年启动。

　　第二层是常务副省（市） 长主持每年一次的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”机制，主要任务是落实主要领导座谈会的部署，协调推进区域重大合作事项。该机制于2001年启动。

　　第三层是每年举办一次的长三角16城市（现在已经扩大到22城）市长参加的“长江三角洲城市经济协调会”机制，主要任务是将宏观的合作目标变成合作专题，在城市之间以专题形式进行不同领域内的合作，主要开展交通、港口、规划、旅游、科技、信息及产权等专题项目的合作。于1992年诞生，首批参加的有上海、南京、苏州、杭州、嘉兴、湖州、宁波等14个城市，现在已经扩大到22个城市。经济协调会制定了章程。常任主席方和执行主席方，常任主席方由龙头城市上海担任，执行主席方由各城市按城市排名轮流担任，常设联络处设在上海市政府合作交流办。

　　第四层是部门间及行业间的合作机制，长三角城市政府相关职能部门间也建立了联席会、论坛、合作专题等合作机制。如“长三角道路运输一体化联席会”“长三角创新体系建设联席会”，根据协作发展需要，不定期举行。

　　（2）珠三角经济区的政府间合作实践

　　2014年泛珠三角区域合作行政首长联席会签署《泛珠三角区域深化合作共同宣言（2015—2025年）》，明确了该地区经济合作的主要协商体制，包括：

　　行政首长联席会制度。行政首长联席会按照轮流承办的方式，每年选定9省区一个省会城市或香港、澳门举行一次，研究决定区域合作重大事宜，审议重大合作项目目录，举行双边和多边会晤，务实推进区域合作。

　　政府秘书长会议制度。在每届行政首长联席会结束后次月召开专项工作会议。主要职责是督促落实行政首长联席会议定事项，协调推进重大合作项目进展，组织有关单位联合编制推进合作发展的专题计划，并向行政首长联席会提交区域合作进展情况报告和建议。在每届行政首长联席会前，召开秘书长协调会议，商议行政首长联席会的地点、内容和形式。

　　设立泛珠三角区域合作行政首长联席会秘书处，负责区域合作日常工作，泛珠秘书处设在广东省发展改革委。合作各方分别在发展改革委设立推进泛珠三角区域合作工作办公室，香港、澳门特别行政区由特区政府确定相应部门负责。

　　建立部门衔接落实制度。各方责成有关主管部门加强相互间的协商和与泛珠秘书处的衔接，对具体合作项目及相关事宜提出工作措施，制定详细的合作协议、计划，落实本协议提出的合作事项。

　　从国内外实践来看，我国区域间政府合作表现出较自上而下浓厚的行政色彩，上级政府的统筹和同级政府的积极推动是区域间政府合作的主要推动力，非政府组织、企业、个人等在其中的作用还不显著，表达途径还不顺畅。而国外区域间政府合作更多体现的是一种自下而上的发展路径，尽管政府也表现出了积极介入的努力和行动，但比较重视政府间的平等协商合作，也特别重视与公民、非政府组织等的合作。

四 结论和对策建议

　　凝聚共识，是合作的前提。京津冀协同发展的前提是三地就协同发展的内涵及目标取得了共识。目前，随着《京津冀协同发展规划纲要》的通过，京津冀协同发展的顶层设计工作已经打开局面，明确了协同发展的目标和各地的功能定位。在纲要指导下，各地应本着“统一筹划、共同发展、成果共享、责任分担”的思想展开合作，积极构建科学有效的区域协同发展协调机制，打破多年来制约合作的体制机制性障碍，为协同发展提供制度保障。

　　（一）明确中央层面纵向统筹协调作用和角色

　　中央层面成立京津冀协同发展领导小组，打破了京津冀协同发展的困境，有效助力京津冀协同发展的全面深化。但中央层面在京津冀协同发展中的作用和角色要清晰和有效地界定，不能单纯依靠中央指令、财政投资的短期方式解决问题，而应通过相关制度和政策调整，来激发市场化解决京津冀区域发展问题的力量。因此，京津冀协同发展领导小组及各相关部委的京津冀协同发展领导小组，其主要功能应放在制度设计和规划的顶层设计上，以及凭借三地各自的发展力量无法解决的一些制度性政策壁垒和规定上。如横向转移支付、央地之间的财税制度安排、GDP绩效考核标准、跨区域GDP分计和税收分成机制等。

　　（二）尽快完善横向沟通协商机制

　　不同于中央政府的纵向等级协调，横向沟通协商强调区域地方政府之间自行进行协商，主要表现为各级地方政府联席会。联席会成员间通过平等谈判和协商，共谋发展大计，协调各自利益，促进区域协同发展。主要包括：

　　第一，建立京津冀协同发展省市长联席会，负责三地协同发展的战略方向、重大政策、重大举措、重大项目的协商，出台协同发展的有关政策，编制共同规划，制定有关法律法规制度等，每年举行一次。联席会领导可由北京市市长、天津市市长和河北省省长轮流担任。主要成员包括各省市）的正副省（市）长（各1—2名）。联席会下设办公室，由各省市派工作人员组成，在省市长联席会闭会期间，做好事务的处理和协调、出台共同的政策、督促各地工作的落实、沟通协同发展信息等工作。办公地点设在北京，可以方便与中央保持联络。省市长联席会下可成立京津冀协同发展专家委员会和顾问委员会，由三省市共同决定人选，包括一定比例的有经验的官员、专家学者（聘用）等，主要为促进京津冀协同发展的科学决策提供咨询建议。

　　第二，完善京津冀省级发改委区域工作联席会。虽然这一沟通协调机制在2008年就已启动，但其已开展的工作主要集中在区域工作信息发布、区域经济社会发展、合作和工作进度的信息统计与发布方面。下一步，除承担已有的工作外，省级发改委区域工作联席会应承担起落实省市长联席会工作部署、协调推进区域重大合作事项等任务。每半年举行一次。

　　第三，建立区、市（县） 长层次的联席会，负责对重点项目进行专项落实。由北京、天津各区（县） 和河北主要市（县） 的主要负责人组成，任务是将宏观的合作目标变成合作专题，就需要协调的产业政策、产业转移、大型基础设施建设以及环境污染的治理等问题进行协商，达成有实际约束力可操作的行政协议。联席会每年举行一次。第四，建立部门、行业层次的部门和行业联席会。如已经建立的京津冀及周边地区大气污染防治协作机制，正在积极筹建的京津冀国土部门联席会、京津冀民政部门联席会、京津冀交通部门联席会、京津冀消协联席会等。部门或行业联席会的成员主要由部门负责人组成，主要工作是完善领域内京津冀协同发展的对口联络及工作联动机制，推动领域内与协同发展相配套的政策制度、规范标准和实务流程的完善和制定。联席会可根据工作需要不定期举行。

　　（三）搭建社会组织参与的沟通交流平台

　　行业协会、中介机构、研发机构等各种社会组织在区域合作中的作用越来越重要，能够有效弥补看得见的政府之手和看不见的市场之手的不足，在市场失灵和政府失灵同时存在的领域，各种社会组织具有不可替代的作用。因此，要积极搭建利于社会组织参与京津冀协同发展的沟通交流平台，为社会组织参与京津冀协同发展提供制度化的参与渠道。目前，有一些研究机构组织的合作论坛就是不错的尝试。如由河北省社科联发起，北京市和天津市社科联共同支持的“京津冀协同发展论坛”，首都经济贸易大学主办的“京津冀首都发展高层论坛”等。不过这些论坛多限于学术交流，其影响力有限。

　　（四）完善区域合作法制建设

　　在国家立法层面，要在清理和废除现有不利于区域合作的政策法规的基础上，从顶层设计和专项法规两方面着手，加快推进区域合作法制建设。在顶层设计方面，要加快促进区域协调法、推进区域合作法等法规的研究制定，从战略和全局层面对深化区域合作作出法律约束和安排。在专项法规建设方面，要在妨碍区域合作的各个环节方面形成法律管控：如地区垄断、行政封锁、限制要素流动、实施不正当竞争等领域。同时，对有利于深化区域合作的环节如发挥比较优势、实行合理分工、建立合作信用、理顺区际利益关系等建立法律保障。在地方立法层面，尽快完善地方协同立法机制。

 

 

    作者简介：赵新峰，首都师范大学管理学院教授，北京大学国家治理研究院研究员，美国华盛顿大学访问学者；袁宗威，全国宣传干部学院干部；蔡天健，首都师范大学管理学院硕士研究生。

    原文刊于《国家治理现代化研究》第二辑。