中共十八大以来，国家治理体系和治理能力现代化被放在了党治国理政核心工作的突出位置，习近平总书记指出，治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。而国家治理体系落到实处便是基层的社会治理。
一、社区的概念与治理实践
当前对社区的概念界定主要有两种观点：一是功能主义观点，认为社区是由有着共同利益关系和共同目标的人群组成的社会团体，即利益共同体型社区；一是地域主义观点，认为社区是由居住在同一地域范围内的人群组成的共同体，即地域性社区。社区治理则是以社区所在的地域范围为基础，政府部门与社区组织、社区居民等不同主体共同管理社区公共事务的相互作用模式。
社区治理是社区范围内各利益相关者之间依托各自资源而进行的解决社区公共问题的持续互动过程，需要不同社区治理主体间的信息交流和协商合作。在社区治理主体的界定上，综合国内学者的观点，可以概括出我国城市社区治理主体主要涵盖街道办事处等相关政府主管部门、社区党组织、居民委员会、业主及业主委员会、社区非营利组织、物业公司、开发商等。
现状表明，我国现有几类主要的社区治理主体发展现状不容乐观，主要体现在：街道办事处职能超载、职权有限、功能混淆；居民委员会任务繁重、规模设置滞后、干部队伍整体素质仍有待提高；业主委员会法律地位不明确、经费筹集困难、业主自治意识淡薄与信息障碍、业主委员会委员的素质有待提高；非营利组织过分依赖政府部门、自身能力不足、管理法制化程度低、经费来源欠缺。
为解决以上所述社区治理过程中遇到的社区管理体制不顺、治理主体职责不明等问题，包括湖北宜昌、广东惠城区和四川都江堰市宝瓶社区在内的地方各级政府部门不断加强社区服务管理体制创新，在提升基层社区治理能力上积极作为，积累了许多宝贵经验。
综合来看，一方面关于社区治理主体职责、治理困境和对策的学术研究及地方的积极尝试为正确认识社区治理问题提供了一定基础。另一方面，现有研究为理论基础上的定性分析，真正以社区实况调研为依托的实证研究相对较少，因此有必要对具体的社区治理进行实践调研并进行理论分析。
二、样本选择与研究设计
北京市作为首都，是全国城市的灵魂与旗帜，这也使北京的社区治理与全国其他城市呈现不同的宏观意义。21世纪初，民政部开始在全国掀起社区建设的热潮， 2008年，北京市委、市政府出台《北京市社区管理办法（试行）》，推动社区管理形成以社区党组织为核心、以社区自治组织为基础、以社区服务站为依托、以社区社会组织为补充、驻社区单位密切配合、社区居民广泛参与的现代社区治理结构。
近年来，北京市在城市基层社区治理领域有很多尝试，并取得了显著成效，但仍有大量社区治理矛盾需进一步解决。本研究以北京市社区治理为样本，采用文献研究、工作日志、深度访谈、问卷调研相结合的研究方法与手段。在工作日志部分，研究共记录了东城、西城与石景山等不同社区13名社区治理参与者一周的工作记录，其中包括街道办工作人员、社区居委会工作人员以及物业公司工作人员三类。记录时要求参与者在一周内记录周一至周五自己的工作内容，每天记录一页，每小时记录一次，记录内容包括时间、工作项目、工作流程、参与程度、处理结果、备注等。
深度访谈部分，先后访谈40余人，其中包括民进市委领导和相关参与基层治理的领导、西城区及石景山区部分街道领导和社区居委会领导、社工、业主委员会代表、物业公司代表和开发商代表等。访谈提纲中主要包括社区治理现状陈述、矛盾问题陈述、主要原因探究以及解决方案思路等方面，请被访谈者根据自身实际情况和工作体会进行阐述。研究记录每一位被访谈者的陈述内容并提取关键性词条，之后对词条进行分类与汇总，为问卷设计提供基础性研究材料。
问卷调研394人，其中包括覆盖整个北京市城区40个社区的居委会工作人员、业主代表、物业公司代表以及开发商代表等。具体如下表：
问卷设计主要从满意度、主体定位、社区需求、参与度、考核机制等方面收集社区治理不同主体的意见，并通过数据分析探究社区治理的主要问题及解决策略。于是，通过工作日志、深度访谈与问卷等研究方法，研究提取当下北京市社区治理的关键矛盾和问题，并且探索各主体之间的现实关系与理想状态，设计社区治理改革的方向与措施。
三、社区治理的现状与问题
据北京市官方资料，北京市基层社区治理的许多尝试取得了一定成效。一是明确了街道办事处综合管理职能；二是强化了街道办事处公共服务能力；三是提高了街道办事处综合执法水平；四是优化了社区服务管理功能；五是开展了街道社区管理体制创新实验等。但在实际的调研中还是可以发现北京社区的治理情况并不尽如人意。
在受访在总体满意度上看，19.29%的被访者表示对当下社区治理现状非常满意，49.49%表示比较满意，总体满意率接近七成，满意指数达到3.76（满分5分），显示仍有相当数量的社区参与者对如今社区治理的现状并不满意。如表所示：
通过工作分析法，研究探讨了街道办工作人员、居委会工作人员以及物业公司工作人员的日常工作内容，通过词频分析，排列出三类工作人员日常工作最常做的事情名称，归纳如下：
北京市改革创新的尝试在很大程度上为北京市社区治理难题的化解提供了实践经验。然而不可否认的是，北京市社区治理仍然存在很多突出的矛盾问题亟待解决。第一，定位不明确。对于社区的定义，研究中有56.35%的受访者认为是人民自治组织，同时又有41.37%的受访者认为是政府管理延伸的最基层单位，两者的认同度相差不大，也体现了民众在对待社区的理念和态度差异。
第二，权责不匹配。在功能定位模糊的前提下，很容易出现主体权责不匹配，尤其是权小于责，权小事多的情况，访谈发现执法权与执法义务的匹配问题尤为突出。为实际执法管理带来很大的法律风险，并且给不具备执法权的单位带来巨大工作压力与无力感，也使得被监管主体可以肆无忌惮不服从市场管理，增加社区治理的难度。
第三，多头管理。基层管理主体对谁负责，听谁指挥存在混乱也是产生社区治理难题的一大原因。大量受访者都表示基层组织普遍存在多头管理的情况，尤其是复杂的政府机关体系，许多分散与相互制约的事项模块在基层管理中都由同一主体进行实际的操作与执行，导致基层主体忙忙碌碌的同时分不清轻重缓急，乃至不同管理主体之间存在事务性冲突，让基层执行单位无能为力。
第四，参与度低。随着城镇化水平的不断提升，越来越多的居民搬入商品房小区，居民之间的隔阂逐步加深。41.37%的受访者认为居民在社区中的参与度一般，38.07%的受访者认为参与度比较高，认为参与度很高的仅有7.11%，另有10.15%的受访者认为参与度比较低，3.05%的受访者认为参与度非常低，如表所示：
第五，相互信任度低。社区治理不同主体间隔阂不断加大，物业公司自认吃力不讨好；居委会的努力无法满足所有居民；相互间信任感不断降低，尤其是民众对政府和服务单位的信任下降极快。
第六，人才流失严重。基层工作事无巨细，却杂事无功，升迁道路非常渺茫，加之辛苦的体力付出，付出收益不成比例，很少有人能够坚持。绝大多数受访的社区均表示：每年都有很大的用人缺口，然而招来的人，尤其是年轻人，在真正了解基层工作后大多选择离开。
作者：萧鸣政，北京大学国家治理研究院研究员，北京大学政府管理学院教授；郭晟豪，北京大学政府管理学院；王晨舟，北京大学政府管理学院；曾奕婧，北京大学政府管理学院。原文刊于《国家治理现代化研究》（第一辑）2017年6月版。
