摘 要：借鉴社会学家米尔斯提出的“社会学想象力”，可以分析各种束缚中国公共行政学想象力的知识障碍：管理主义、知识自我殖民、经验主义、哲学贫困等。只有挣脱这些知识障碍的束缚，中国公共行政学才能唤起和激发应有的学术想象力，也才有可能在21世纪发展成一门对国家和对社会实际有用的学科。为此，中国公共行政学需要发展五种学术想象力：历史的想象力、人类学的想象力、批判性建构的想象力、大结构的想象力和性别的想象力。
一
1959年，社会学家米尔斯（Charles Wright Mills）在《社会学的想象力》中指出，为了更好地理解社会变化以及这种变化对于人类的影响，社会学研究需要从空洞的宏大理论、琐碎的抽象经验主义、过分僵硬的方法程序、科层制的研究体系等一系列思维束缚中解放出来，发展出社会学的想象力。这种想象力是社会研究者必须具备的一种“心智品质”。但在社会研究中，由于各种思维束缚，导致社会研究要么充斥空洞的理论或者晦涩的概念，要么不停地堆积琐碎的经验素材。
最近十多年来，中国公共行政学的研究水平不断提升，并开始活跃于国际学术界。但同时，也存在着一些令人忧心的现象，我们需要像沃勒斯坦（Immanuel Maurice Wallerstein）那样，对公共行政学进行“否思”。这种以“否思”为基础的公共行政学想象力至少应包括五种想象力：历史的想象力、人类学的想象力、批判性建构的想象力、大结构的想象力、性别的想象力。吉登斯（Anthony Giddens）在发展米尔斯关于社会学想象力时特别强调，要理解在工业社会基础产生的现代社会，必须借助三种想象力，即历史的、人类学的和批判的想象力。中国公共行政学显然也需要唤起和激发这三种想象力。且就批判的想象力而言，中国公共行政学更需要的是一种批判性建构的想象力。
此外，中国公共行政学应具备一种大结构的想象力。中国目前正处于一个大转型的过程中，这种转型发生在经济、社会和文化领域，更需要对最基本的治理制度进行重构。这种想象力将不再局限于管理机制、管理工具层面的思考，而会去关注国家治理制度层面的重大问题，关注经济、社会和技术变迁对国家治理的影响，关注微观事件与宏观结构之间的联系。
最后，中国公共行政学需要一种性别的想象力。21世纪以来，女性在公务员及公共行者学者中的比例不断上升，并担任高级职位或成为著名学者。女性管理者也许会从完全不同的角度来理解和解决公共问题。同时，公共行政学的性别想象力需要在治理理论的构建中纳入性别分析，尤其是要分析一种治理或政策对女性、儿童和家庭的影响。
二
中国公共行政学一直存在管理主义与宪政主义两种研究范式。然而，从整体上看，管理主义占据着主导地位。这种管理主义是在两种力量的推动下形成的：公共行政学在1997年版的学科目录中被命名为公共管理，并被置于管理学这个大门类之下，逐渐发展出一种非常强烈的管理主义倾向，新公共管理的引入更是强化了这一主义；与这种管理主义如影相随的，是一种中国版本的“政治与行政两分”，一种非常隐蔽但是极其强烈的摆脱和回避政治分析的研究动机。
毫无疑问，公共行政包括管理的成分，与管理也有共通之处。但公共行政具备公共性和政治性，与其联系最紧密的学科应是政治学而非管理学。此外，从更广泛的意义上看，公共行政学应是一门治国之学，是国家理论的一个部分。但在管理主义的束缚下，中国公共行政学根本不会甚至也怯于从治国的层面去研究公共行政。
首先，管理主义隐蔽性地假定公共管理和企业管理在本质上没有区别，认为公共行政最应该模仿和学习的对象就是企业管理。然而，公共行政与企业管理存在着本质上的差别，我们需要摆脱管理主义的束缚，公共行政学者就可以从狭窄小气的管理思维空间中走出来，进而可以关注新的问题，并能看到其他的可能性。
其次，公共行政学最核心、最基本的问题就是政治与行政的关系问题，但由于中国学术界尤其是公共行政学界对这一问题关注甚少，以及对政治因素的回避，使得公共行政学逐渐失去对重大问题的关注以及解决它们的热情，许多公共行政学研究也沦落到纯粹的工具主义。
如果在未来，中国公共行政学仍然循着这样的道路发展，那么它只能发展成为一门缺乏学术使命，尤其是政治使命的学科。中国公共行政学必须将自己从管理主义的束缚中解放出来，发展出更加高远也更加广阔的学术想象力，将公共行政学发展成一门治国之学。
三
从20世纪80年代开始恢复重建起，中国公共行政学一直谦逊和努力地学习和借鉴西方公共行政学，尤其是美国公共行政学，并在这个学习和借鉴的过程中，逐渐成长起来。在这一过程中，不断地被提出的本土化问题一直未能得到很好的解决，其中一个非常重要的原因就是，中国公共行政学长期忽视真实世界的公共行政实践以及行政过程。由于理论本土化进程的滞后，中国公共行政学这些年来一直跟在西方尤其是美国公共行政学后面亦步亦趋。
随着中国公共行政学开始迈向成熟，尤其是随着中国的国家崛起，应该如何对待美国公共行政学，现在已经变成一个问题。其实，在学习和借鉴美国公共行政学时，我们最应学习和借鉴的是他们如何借鉴和学习欧洲国家的治理经验来解决本国面临的问题。在这个问题上，在美国完成学术训练的中国学者尤其应加以警惕，防止用中国的土壤来填充美国的理论。
与此相关的另一个问题是，我们应如何对待自己国家的行政经验乃至行政传统。由于中国体量庞大，历史、文化以及政治传统与西方迥异，加之整个国家又处于复杂快速的经济、社会变迁之中，中国国家治理的经验既丰富又复杂，为学术研究提供了最丰沃的构建新理论的“经验土壤”，需要中国公共行政研究者发挥学术创新能力，从中提炼出新的概念和理论。
总而言之，中国公共行政学必须挣脱美国公共行政学的束缚，扎根中国公共行政的真实世界，唤起和激发我们的想象力，树立大国学术的抱负，方有希望摆脱亦步亦趋的命运。同时，中国公共行政学研究也应警惕不能陷入固步自封的“认识论上的民族主义”（epistemic nationalism）和“认识论上的地方狭隘主义”（epistemic parochialism）。
中国公共行政学应该学习和借鉴世界各国的公共行政学理论，但决不能陷入知识殖民的陷阱。在21世纪，全球公共行政学都不可能建立一种相对具有普遍性的知识体系。最可能的情况是，美国公共行政学一枝独秀的局面结束，各种地区主义或地方主义的公共行政学理论互相竞争。这些理论都是特殊主义的知识体系。在这样一个多中心的全球学术共同体中，中国公共行政学应该深深地扎根于中国的历史和现实，构建本土性的理论，并大量地开展比较研究。
四
最近十多年，实证主义经验研究在中国公共行政学中越来越受重视。这是一种进步！但在貌似科学的实证研究的名义之下，出现了一种没有任何理论意义的收集和堆积经验材料或数据的盲动。有些所谓的“实证研究”纯粹在为统计而统计，或是在用统计检验来取代理论建构，用经验逻辑来取代理论逻辑，甚至是根据统计需要或考虑来选择研究问题。与此相联系，某些研究者，尤其是偏爱定量分析方法的研究者，在一定程度上存在着过于依赖方法和技术的倾向，进而被研究方法与技术约束。最后，尽管积累了不少有用的经验研究，但迄今为止，仍未建立一个能够帮助我们从整体上把握和理解中国公共行政体系的公共行政理论。
为了实现公共行政学本土化的目标，我们仍需开展大量艰苦扎实的经验研究。然而，在这个过程中，我们必须努力避免陷入各种经验主义的陷阱。
首先，我们的研究问题就必须是来自真实世界的，并且是真实世界中真正重要的问题。在现阶段，由于中国公共行政学对真实世界行政实践的了解仍然不足，只有深入中国公共行政的真实世界，在这个五彩斑斓的真实世界中寻找研究问题，并将其提炼成科学问题，才能找到真正最重要的研究问题，从而真正推动知识的增长。
其次，中国公共行政研究者应该认识到，经验研究并不简单地等同于收集和堆积定性资料与定量数据，更不等于资料和数据至上和研究方法至上。必须认识到，尽管理论必须与经验事实相吻合，需要经验事实的支撑，但理论永远比数据更重要。
最后，在构建本土化理论的过程中，中国公共行政学应积极地吸收“新科学”──混沌理论、量子理论与复杂科学等的知识，认知科学和认知心理学的成果，从而探索真实世界中存在的更加复杂的影响机制和公共行政的认知基础。同时，随着“大数据”时代来临，中国公共行政学应当充分重视大数据分析。
五
对于公共行政学来说，必须回答下面这样一些与美好社会相关的规范性问题：（1）什么样的美好社会，谁的美好社会？（2）在这个美好社会中政府应该扮演什么角色，政府与市场、社会的关系是什么样的？政府与企业的关系应是什么样的？（3）政府与政党的关系应如何建构，或者政治与行政的关系应如何处理？政府与其他国家机构之间的关系应是什么样的，各级政府间的关系应如何构建？等等。这些问题也是中国公共行政学必须考虑的规范性问题，也是中国作为一个大国，其公共行政学必须具备的自己的规范理论。
目前，全球已进入金融危机之后的“后危机时代”。这是一个关于美好社会以及“好的治理”的价值和信仰发生动摇的时代，越来越多的社会科学家都在反思：美好社会应该是什么样的？人类社会的治理究竟出现了什么问题？人类社会是否还能像过去那样治理？人类社会应该如何治理？显然，这也是公共行政学应该思考或参与讨论的问题。
中国目前正处于国家重建最关键的转折点，国家治理既面临前所未有的机遇，也面临前所未有的挑战。金融危机爆发后，这种挑战也更加严峻。其实，经过30多年的改革后，中国社会现在必须开始认真地思考和讨论美好社会问题。如果治理是建立美好社会的必要条件，那么必须思考和回答的另一个问题是：国家治理应该如何设计，才能建成美好社会。
近年来，中国公共行政学的规范研究，或者自称为“行政哲学”的研究，虽然已形成一些有价值的成果，但从整体上来看，非但不足以解决中国公共行政学“规范理论贫困”的问题，反而在一定程度上制约了公共行政学在规范研究方面的想象力。
由于存在规范理论的贫困，在过去30多年不断变化并且在最近十年日趋复杂的中国意识形态图谱中，中国公共行政学从来都只是一个价值体系的接受者，从未成为一个价值体系的批判性的建构者。无论是在新自由主义思潮的形成还是新左派发展的过程中，以及新自由主义和新左派的辩论中，其主流学者都罕见中国公共行政学学者的身影。
对于规范理论的建构来说，中国公共行政学应对更高层面的关于国家重建的各种“大问题”进行规范性的思考，尤其是美好社会和好的治理这样一些根本性的大问题，而不能将这些大问题拱手相让给其他学科。为此，中国公共行政学必须挣脱目前的行政哲学束缚，超越其研究范围和研究层次，超越其哲学基础或思想来源，也必须挣脱新自由主义和新左派的理论争执，以家庭和人类的福祉为目标，开展更宏大的规范理论探索。
原文刊于《中国社会科学评价》2015年第1期。作者系国家治理协同创新中心联合主任，中山大学副校长、教授。
