摘要：自中共十八届三中全会明确提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”之后，学界和政界纷纷对“国家治理体系和治理能力现代化”进行了解读和诠释。不管是学界的多重解读还是中央的明确表述，都共同指向中国特色社会主义制度的完善和发展，其核心是在坚持中国共产党领导下如何深化政治体制改革的问题。从这个意义可以说，改革就是使国家制度体系现代化、国家制度运行效能优化的过程，全面深化改革的总目标就是实现中国特色社会主义国家制度和制度执行能力及其绩效的现代化。简而言之，就是通过深化政治体制改革实现政治现代化。

      关键词：国家治理，治理体系，治理能力，政治体制改革，政治现代化

一、引言

      中共十八届三中全会关于全面深化改革的决定正给世人带来极大的想象空间，其有可能成为继十一届三中全会正式启动中国改革航程和十四大明确将“社会主义市场经济”定义为中国经济体制改革目标模式之后，又一次在中国改革开放进程中具有划时代意义的重大历史性关节点。中共中央全面深化改革的决定，具体地呈现了以“薄熙来案件”为代表的高层政治危机和以“乌坎事件”为典型案例的基层治理危机后“危机推动改革”、“问题倒逼改革”的中国式改革战略特征，是近年来国人普遍忧虑和迫切期待的集中反映，社会各不同阶层和利益群体似乎都能从中看到希望、受到鼓舞。很显然，中国改革的决策层正试图以全面深化改革作为团结国人的最大公约数，前所未有地规划了“全面深化改革的战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式和时间表、路线图”。认真研读中央关于全面深化改革的决定，我们不仅要看到那些长期坚持、体现政治正确的传统话语，更要关注那些首次出现、直接回应社会普遍期待的新鲜表述。

      《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中全新的话语和概念很多，其中特别值得关注的是把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”定义为“全面深化改革的总目标”，这一表述引起了学术界广泛关注和热烈探讨，给中国政治学和行政学研究提供了重要的发展契机和广阔的发展空间。其在一定程度上意味着国家治理主体的多元化和开放性，意味着执政党在治国理政中更加关注治理的成本与效益，意味着中国的政治体制改革、民主政治发展、法治国家建设以及党的领导方式和执政方式改革、党的建设制度改革等都要纳入到完善国家治理体系和提高国家治理能力的范畴来考量。这从近来学界对“国家治理体系和治理能力现代化”的解读、诠释中可见一斑。

二、学界对“国家治理体系和治理能力现代化”的多重解读

      自党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标之后，学者们从不同的学科背景和研究视角出发，围绕这一重大理论与现实问题提出了自己的见解。概括而言，学术界比较学术化的解读大致有这样几种类型：

      第一，以俞可平、何增科教授为代表的理想化解读。认为“治理”是与“统治”相对应的概念，它超越了自上而下单向度的统治、管理、管制等理念，以透明、参与、法治、回应、责任、效益、公正、廉洁为核心价值，强调的是治理主体的多元性、开放性、合作性、平等性。国家治理的理想状态是善治，要实现善治的理想目标，就必须建立与社会经济发展、政治发展和文化发展要求相适应的现代治理体制，实现国家治理体系的现代化。由此，期待能够建构起以“民主”和“法治”为最基本特征的政府治理、市场治理和社会治理的新规则和新秩序，沿着民主法治的道路推进国家治理现代化进程，并将其作为中国治理发展的理想模式。

      第二，以徐湘林、燕继荣教授为代表的现实性解读。认为国家治理概念的提出和理论探讨具有深刻的理论意义和现实意义，是解释和分析转型社会的理论思维创新，既强调了转型社会国家发挥主导作用的重要性，也考虑到了治理理念所强调的社会诉求，是一个较为均衡和客观的理论视角。同时还强调，国家治理能力实则就是国家制度供给的能力，国家治理现代化需要相应的制度条件。其特点是以维护国家的基本秩序和稳定为国家治理的首要价值目标，将“民主”、“法治”等置于该价值目标和结构性动态调适的框架之下，成为既定国家治理结构实现国家治理目标的若干具体能力或手段。

       第三，以王浦劬、杨海蛟教授为代表的基于中共文献的历史解读。认为国家治理体系和治理能力现代化的表述，是中国共产党一贯强调坚持党的领导，高度重视党和政府治国理政的执政能力建设的新发展。中共十八届三中全会关于“国家治理”概念的提出，实际上是中共十六大以来治国理政理念的深化发展和完善，是改革开放历史任务的总体概况和提升，也是中共治国理政和改革开放理念的逻辑演进和必然，坚持和贯彻了党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合根本要求，本质上不同于中国传统的皇权统治者的“治国理政”，又不同于西方政治和管理中倾向于向政府分权、实现社会多中心治理和社会自治的“治理”概念。

      第四，以林尚立、陈明明教授为代表的现代国家建构解读。认为国家治理现代化是一个复合的权力和制度体制运行过程，要将国家治理体系现代化纳入现代国家建构过程来考察。改革开放以来，随着国家治理主体由单一的政府主体发展为政府、市场、社会等多元主体，在建构国家秩序时如何使各种制度的有机联系和相互作用形成相互协同、相互配合、相互推进的系统，就是国家治理体系现代化的基本内涵，其有赖于政府治理能力现代化，市场规范化和统一化，以及社会组织、社会治理系统化、现代化。而从历史和现实考察，中国现代化至今没有改变“政府主导型”的特质，因此当下以政府为主体和为主导的治理，仍然是治理的重心。

      第五，以胡鞍钢、房宁教授为代表的基于治理绩效的乐观解读。认为要从国家治理绩效来评价国家治理体系和治理能力，肯定中国的现行治理体系及其绩效优越于西方资本主义制度，是兼顾了制度延续与制度创新进而形成了良好的国家治理能力，与国家发展阶段和治理需要相适应。反对把“国家治理体系和治理能力现代化”视为我们党接受了一个西方概念，更反对把西方现代国家治理体制说成“善治”。强调必须在中国特色社会主义制度框架内推进国家治理体系和治理能力现代化，肯定中国道路和中国制度是当代中国取得巨大进步的基础，强调我们国家的治理体系和治理能力是适应我国国情和发展要求的，只是需要善于借鉴古今中外治国理政的经验教训加以改进。

三、中央对“国家治理体系和治理能力现代化”的明确表述

      上述这些解读表面看是对“国家治理”理论的不同认知，实际上是对中国现实问题的不同判断。但如果要准确理解以习近平为总书记的中共最高决策层的“国家治理体系和治理能力现代化”目标，还是要全面分析习近平同志对这一问题的明确表述：

      一方面，习近平同志指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”两者是相辅相成的有机整体，对于治理国家而言，制度是起根本性、全局性、长远性作用的；但是如果没有有效的治理能力，再好的制度也难以发挥作用。我国改革开放三十多年来所取得的巨大成就已经证明，“我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的，是有独特优势的，是适应我国国情和发展要求的”。

      另一方面，习近平同志又指出：“相比我国经济社会发展和人民群众的要求，相比当今世界日趋激烈的国际竞争，相比实现国家长治久安，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方，我们的制度还没有达到更加成熟更加定型的要求，有些方面甚至成为制约我们发展和稳定的重要因素。”所以，我们要适应国家现代化总进程，提高党的执政能力、国家的履职能力、社会的自我管理能力，实现党、国家、社会各项事务治理的制度化、规范化、程序化，不断完善中国特色社会主义制度并提高运用其有效治理国家的能力。为此，必须深化改革，而且这一改革不是可有可无的锦上添花，而是不改不行和非改不可的迫切需要，因为“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得到深化”。

      从这个意义可以说，改革就是使国家制度体系现代化、国家制度运行效能优化的过程，全面深化改革的总目标就是实现中国特色社会主义国家制度和制度执行能力及其绩效的现代化。简而言之，就是通过深化政治体制改革实现政治现代化。

      实际上自上世纪九十年代以来，中国改革决策层就不再将政治改革与经济改革并列来强调了，并已自觉意识到要保持政治稳定，执政党必须始终牢牢把握政治改革的正确方向。政治体制改革不适宜像经济体制改革那样通过大规模社会动员的方式来推进的，更多地是强调政治体制改革要适应经济体制改革的发展要求，实际上是坚持“以经济体制改革牵引和带动其他领域改革”，寓政治体制改革于经济体制改革之中，以经济体制改革引发或诱发的各种复杂问题来“倒逼”其他领域改革，包括政治体制改革。这既可以视为对中国三十五年改革历程的经验观察，也是中共中央全面深化改革决定所明确表述的，那就是“坚持发展仍是解决我国所有问题的关键这个重大战略判断，以经济建设为中心，发挥经济体制改革牵引作用，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展 ”。

      另外同样值得关注的是，中央全面深化改革的决定首次将“深化改革”与“党的建设制度改革”联系起来，明确将“紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革”。这是十分耐人寻味的，其是否意味着正在领导中国现代化进程的执政党，在“加强和改善党对全面深化改革的领导”的同时，也在自觉地探索自身的现代化转型，这是有待于学术界长期跟踪研究的重大课题。

四、从推进国家治理现代化的角度深化政治体制改革

      不管是学界对“国家治理体系和治理能力现代化”的多重解读，还是中央对“国家治理体系和治理能力现代化”的明确表述，都共同指向中国特色社会主义制度的完善和发展，其核心是在坚持中国共产党领导下如何深化政治体制改革的问题。

      如果我们把改革开放以来官方意识形态话语的演进过程作为研究对象，并结合经验事实的观察加以梳理、总结就会发现，这是一个改革最高决策层在复杂的内政外交中审时度势、左右逢源、反复权衡、精心谋划的过程，既要维护、照顾现有利益格局，又要顺应时代，吸纳和满足新的参与、分享诉求；也是改革最高决策层在与国内外各种政治力量和不同利益集团之间相互博弈的曲折过程。在此过程中，改革的目标是逐渐清晰的，但不同时期对改革目标该如何向公众表述、表述到什么程度，则需视改革进程中各种力量对比的现实状况和决策层内部的思想认识统一程度而定。

      正如中国的经济体制改革，就是先经过党中央承认计划经济体制内有所谓“商品经济”存在的空间，然后中共十二大提出以“计划经济为主，商品经济为辅”，中共十二届三中全会改提为“有计划的商品经济”，中共十三大再提出“计划与市场内在统一的体制”，中共十三届四中全会又提出“计划经济与市场调节相结合的经济体制和运行机制”，直到中共十四大才明确“社会主义市场经济”作为经济体制改革的目标，中共十五大进一步在所有制问题上按市场经济的内在逻辑突破一层，中共十七大明确肯定了“市场在资源配置中的基础性作用”，直至最近中共十八届三中全会首次强调了“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”。时至今日，社会主义市场经济的基础性、决定性作用还在不断演绎的过程中。

      再如，中共十三大明确党在社会主义初级阶段的基本路线是“一个中心”、“两个基本点”，即以经济建设为中心、以坚持四项基本原则和坚持改革开放为基本点，这一主张以后得到历次全国党代表大会的肯定和坚持。但在中共十四大就开始有重大的发展，那就是不仅要坚持四项基本原则，而且四项基本原则也要“从改革开放和现代化建设获得新的时代内容”，中共中央在纪念改革开放三十周年时再次重申，通过改革开放“赋予四项基本原则新的时代内涵”。如果说中国改革进程是“权变与调适”和“抵抗与坚守”的双重变奏的话，那么改革开放就是“权变与调适”、四项原则就是“抵抗与坚守”。实际上，“抵抗与坚守”中同样为“权变与调适”预留了足够的空间，四项原则将随着改革开放不断获得新的时代内涵，也就是说四项原则是不变的，但四项原则所包含的内涵则是发展的。这可以视为改革决策层的智慧和勇气，只要其理性判断“抵抗与坚守”的成本和风险远高于“权变与调适”时，重大改革的契机就降临了。

      近年来中共中央不断宣示，“既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路”，坚定不移地走改革开放的中国特色社会主义正确道路。体现了改革决策层在利益高度分化的现实条件下，不走极端、防止偏激的中道理性，是“不争论”、“不折腾”，最大限度地以不断推进改革开放的实际成效来尽可能团结绝大多数民众的高度政治智慧的延续。

      然而，如果我们将研究的视野扩大到改革开放的三十五年，甚至放宽到中共执政的六十五年，其实很容易发现几十年前被视为“邪路”的，恰恰是今天全面深化改革的“正路”，而今天的“正路”也一定会成为若干年后的“老路”。正如习近平同志所指出的，“正是从历史经验和现实需要的高度，党的十八大以来，中央反复强调，改革开放是决定当代中国命运的关键一招，也是决定实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招，实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放也永无止境，停顿和倒退没有出路，改革开放只有进行时、没有完成时。”

      而在改革进程中，特定时期出现的某些相对离经叛道的极端主张，实际上又恰恰成为改革决策层“进一步解放思想”，顺势而为、因势利导，不失时机推出重大改革举措的助推器。鲁迅先生在1927年《无声的中国》一文中曾不无幽默地说过：“中国人的性情总喜欢调和折中，譬如你说，这屋子太暗，须在这里开个窗，大家一定不允许的。但如果你主张拆掉屋顶，他们就来调和，愿意开窗了。”也就是说，当有人沉溺在封闭黑暗的屋子里不思变革之际，有人却忍不住要拆房顶来透气采光时，就恰恰给了提倡开窗户的改革者最佳时机。因为这对于想保住屋子的人来说，虽多开个窗，但毕竟屋子还在；对于想拆屋顶者而言，开了窗总比关在黑屋子里有了改善。于是，开窗户的改革就成为了“最大公约数”，从而意味着极端或偏激的改革主张，在有效吸引极端保守力量攻击火力的同时，事实上往往成了“开窗户”改革的合作者。

      因此，对于中国的改革我们一直是比较乐观的，相信“危机推动改革”、“问题倒逼改革”。我们的基本判断是：“当代中国是大危机推动大改革；小危机促进小改革；没有危机就无需改革；对潜在危机高度警觉，就未雨绸缪，主动改革；对现实危机缺乏敏感，麻木不仁就不会改革；忧虑改革诱发更大危机，就不敢改革；恐惧改革触犯特殊利益集团的核心利益，就阻扰改革。有危机并不可怕，真正可怕的是对危机文过饰非， 自我陶醉，才是最大的危机。”面对执政危机，中央反复强调要“以更大的政治勇气和智慧深化改革”。这就要求，既要有破解传统意识形态困扰的智慧，又要有摆脱既有利益格局羁绊的勇气；既要有思想解放的智慧，又要有壮士断腕的勇气；既要有“不犯颠覆性错误”的智慧，又要有敢“啃硬骨头”的勇气。

      经验事实告诉我们，中国共产党是世界上最具有危机转化能力的政党，其领导中国革命、建设和改革开放的成功历史反复证明，中共正是在不断通过将生存危机转化为历史转机，把执政危机变成发展契机的过程中，日益发展壮大，由小变大，由弱到强的。从“遵义会议”到“西安事变”，从“文革悲剧”到“苏东巨变”，可以说我们党正是在不断地成功经受重大危机的挑战中，领导人民取得革命、建设和改革的巨大成就。有些学者对于所谓“五不搞”、“七不讲”忧心忡忡，我们认为大可不必。根据中国改革开放的经验观察，这只是特定历史条件和各种政治力量对比现状下的权宜之策，随着时间的推移，全球化、信息化的发展，市场经济在各种资源配置中决定作用日趋显现，经济体制改革对政治上层建筑的牵引和推动作用达到某个临界点，该讲的一定会讲，应搞的也必然会搞。

      最后，我们举一个案例作为佐证。早在2005年，深圳市南山区月亮湾片区的一些维权业主，就在基层人大的支持下，率先创设了“人大代表联络工作站”，由部分热心公益事务的小区业主委员会的负责人，自发自愿地义务充当片区各级人大代表的助手和秘书，协助人大代表接待选民、搜集社情民意、反映居民心声、代拟提案初稿，然后由人大代表们将相关提案通过区人民代表大会的平台，协同各级党和政府解决相关民生热点问题，也就是通过人大代表将体制外民众参与的诉求纳入到体制内来有序释放。这一基层群众的创新探索得到深圳市及广东省等地方当局的扶持，在基层得到逐步推广。我们所在的研究机构有幸目睹并跟踪调研了此项创新案例，并参与推介参评了中国地方政府创新奖，在很多领导和专家的支持下，该项目成功荣获了2008年第4届中国地方政府创新奖。但后来我们获悉，当时该项目的评奖是遇到很大阻力和压力的，有关方面重要领导的秘书专门找到评奖主办方，担心此项目有“西方议员办公室”之嫌。现在则完全没有问题了，中央全面深化改革的决定在“推动人民代表大会与时俱进”中已明确，可以“通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系”，从而正式为此类改革探索发放了通行证。这个案例证明，不久前还有“邪路”之嫌的改革，今天已是“正路”了。正如三十多年前，有人提出中国要搞政治现代化就被视为“资产阶级自由化”的典型代表，而今天“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”则已经成为中共“全面深化改革的总目标”。

      综上所述，“推进国家治理体系和治理能力现代化”的前提、目的和内容是“完善和发展中国特色社会主义制度”，其核心是通过深化政治体制改革实现政治现代化。历史经验告诉我们，在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，我们要“坚持党的领导，贯彻党的基本路线，不走封闭僵化的老路，不走改旗易帜的邪路，坚定走中国特色社会主义道路，始终确保改革正确方向；坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，一切从实际出发，总结国内成功做法，借鉴国外有益经验，勇于推进理论和实践创新；坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革，促进人的全面发展；坚持正确处理改革发展稳定关系，胆子要大、步子要稳，加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进，提高改革决策科学性，广泛凝聚共识，形成改革合力。”以充分显示我们党对中国特色社会主义伟大事业的“道路自信、理论自信、制度自信”。

  原文载于《国家治理现代化研究》（第一辑）2017年6月版。

  作者：黄卫平，北京大学国家治理研究院研究员，深圳大学当代中国政治研究所所长、教授；谷志军，深圳大学当代中国政治研究所研究员、管理学院讲师。