好的改革方案，必须建立在对现实问题准确判断的基础上。在现实生活中，我们所感知到的问题，往往只是深层次问题的表征而已；我们对问题的认识，往往还受到观察的角度、所持的观念、观察者知识能力、所掌握的信息等因素的影响；当我们对那些与自己的切身利益直接相关的社会公共问题进行分析时，还不可避免地带着利益偏好的有色眼镜，从而导致我们主观上所认定的问题和客观存在之间，出现偏差。因此，在现实生活中，我们自认为要全力应对、认真解决的问题，往往并不是真正的客观的问题。
一、准确研判问题是深化改革成功的关键
在改革过程中，对行政体制结构性问题的误判、错判，往往直接带来所设计的改革方案的偏差，导致错位的改革，进而影响改革的效果。因此，深化北京行政体制改革，必须从深化对北京行政体制的结构性问题认识开始。
北京行政管理体制机制一般性的被认为存在着如下问题：（1）横向的政府部门之间，部门分工过细，职责交叉，职责不清，政出多门，无法形成管理过程中的有效协调整合和组织合力；（2）机构和人员的规模、开支过大；（3）基层执法力量不强，权责不统一；（4）条块之间的矛盾冲突；（5）纵向三级政府之间职责权限划分不科学，各级政府职责重点不清晰，难以充分发挥区县和街乡政府的积极性、主动性和创造力等。这些问题确实在北京城市公共治理过程中普遍存在，也是政府行政管理体制改革必须直接面对和加以解决的问题。
围绕包括上述问题在内的各种现实问题，过去一段时间的行政改革，着力进行政府职能转变、政府运行机制建设，尤其是抓住了政府职能转变这个核心来进行体制改革，逐渐建立了与社会主义市场经济体制相适应的政府行政管理体制，这样的宏观体制改革目标的实现，是我国行政体制改革所取得的最卓越的成就。
但是，行政体制改革一直难以深入，一些痼疾难以根治，一些体制的关键弊端周期性复发，许多改革措施失效，为什么在引起足够重视后仍会出现这种状况？ 从认识改革问题的逻辑来看，可能是首先由于我们对问题的研判并不一定深入、准确。
例如，从我国目前的具体情况来看，行政体制改革的主导权掌握在政府管理层手中，改革前的调研在政府部门和公务员中开展，需要解决哪些问题，设计怎样的方案，他们的意见、要求、愿望和对策建议，对改革者的改革思路起着决定性的影响。这就难免出现偏差，本来行政体制的问题可能是政府过度干预，而从政府管理层的视角来看，所认识到的问题可能是干预不充分，权力还需要加强，如果基于这样的看法来设计改革方案，推行改革的结果就可能不是解决而是加重体制的弊端；在改革过程中介入改革协商过程的可能是各类社会精英人物。在此基础上所进行的改革，就难免偏离改革的正确轨道，甚至成为强化权势集团和既得利益集团特权利益的工具。
无论如何，在深化行政体制机制改革的实践探索中，迫切需要进行全面细致的调查研究，广泛深入的自由讨论，真正找准改革问题，为改革方案的科学规划设计，提供坚实的基础。
二、体制问题的初步分析
从实现首都行政管理体制机制现代化战略目标的需要出发，切实贯彻深化改革的指导原则，可以发现北京行政体制机制不同程度地存在着以下迫切需要解决的结构性问题：
（1）行政权力配置的结构性失衡
包括北京在内的我国各级政府行政权力结构配置和行政运行过程中，普遍存在着政府和社会之间、党政机构之间、上级政府和下级政府之间、微观组织单位内部领导和下属群众之间的权力失衡。核心决策由少数人做出，关键资源由少数人掌控，重要管理和服务提供由少数人主导，组织运作在黑箱中由少数人把持。权力一旦成为唯一最大时，它就不可避免会趋向于以力服人。现代管理学的这一基本原理，在我国权力失衡的行政组织体系中，表现得十分明显。
政府职能泛化、党政机构重复设置、职责权限交叉、机构和人员规模过度扩张、政府开支难以控制、政府提供的公共物品过度供给等种种行政病象，与权力失衡的格局有着直接的关联。在行政改革过程中，不解决行政结构和行政运行中权力失衡这一基本问题，上述种种普遍存在的行政病就难以得到有效的治理。
（2）从外延式变革为主，转向以内涵式改革为主
在深化改革的背景下，长期以来这种以政府职能边界和机构边界调整为主的外延式改革模式，应该逐渐转向权力结构的合理调整，转向政府决策、政府管理和公共服务提供运行机制的建设，尤其是政府运行机制建设中政府和非政府的各种权力主体之间权力的合理配置上来，由此逐渐打破权力失衡的状态，塑造一个权力均衡的格局。并通过均衡权力格局作用的发挥，来逐渐打破强势的既得利益集团的特权格局，塑造一个相对普惠的格局。
（3）从建立与市场经济相适应，转向建立与现代多元社会相适应的政府行政管理体制
在合理划分政府与社会职能权限边界的基础上，如何培育、组织动员社会力量，激发民间治理资源，充分发挥企业、社会组织直至社区、家庭在公共治理中的作用，转型政府社会治理服务的理念、模式，仍然是北京城市公共治理的薄弱环节，是北京深化行政体制改革必须重点关注的一项基本工作。
（4）从粗放式管理，转向精细化、专业化、标准化的科学管理
虽然历经多年的改革发展，北京城市行政管理的科学化程度大为提升，但是用建设世界一流的城市政府行政管理体制的标准来衡量，北京公共治理仍然处于相对简单粗放的状态，宏观职能管理中的职能梳理、归并、整合，微观组织单位中的职能职责分解、归位，建立在职能职责合理配置基础上的组织管理模式，和相应的公务员激励约束机制的建立，尤其是政府部门责任制、领导干部和普通管理人员的工作责任制的建立，科学的决策、执行、协调、沟通、控制机制的建立和有效运行，现代信息网络手段在管理过程中作用的发挥等等，都还有大量的发展空间。
（5）深入开展改革研究
要在准确解读问题的基础上，实行问题导向的改革，进行改革方案的顶层设计，还必须注意到，当下的改革方略往往在缺少深入调研、深入理论思考的情况下产生，往往被社会上流行的学术观念左右，被很多似是而非的问题分析左右，因此出台了根本没有解决问题，反而成为新的问题来源的改革方案。如行政三分、综合执法、以部门合并为要务的大部制改革，垂直管理和分级管理的矛盾冲突问题等等。
（6）根据国情和市情，批判地借鉴发达国家大都市管理先进经验
在北京城市管理现代化进程中，纽约、东京、伦敦等国际化大都市成熟的管理模式，为北京的改革创新提供了很多有益的启发。但是，我们必须清醒地认识到，目前的北京正处于城市化进程快速推进的现代化转型关键期，城市人口众多，人群差异化高，转型期建设管理任务繁重，矛盾问题集中凸显，对政府管理能力要求非常高，在这种情况下，绝不能简单地模仿西方国际化大都市的治理模式。而且，中国模式下的城市政府，有着西方大都市所不具有的一些关键的政府职能，如政府在经济发展中的主导作用等。种种因素都决定着北京城市行政体制改革，必须独立地探索自己的改革模式和发展路径。
作者系北京大学国家治理研究院研究员，北京大学政府管理学院教授。原文刊于《国家治理现代化研究》（第一辑）2017年6月版。
