改革开放以来，伴随经济社会的变化与发展，我国公民的权利意识不断觉醒，其政治参与的诉求和愿望与日激增，公民政治参与的实践活动呈现出不断扩大和深化的趋势。党和政府对此给予积极回应和有效引导，2002 年党的十六大做出了“扩大公民有序的政治参与”的战略部署，党的十七大、十八届三中全会也不断提出要从各个层次各个领域扩大公民有序政治参与。习近平总书记在 2014年 庆祝全国人民代表大会成立 60 周年大会的讲话中，也强调要“从各层次各领 域扩大公民有序政治参与”。为落实这一战略目标，我国各级政府在实践中做了许多努力和探索工作，采取了诸多较有成效的政策措施来满足公民的政治参与诉求，有效维护了经济发展、政治稳定和社会和谐。因此，从中国改革开放近 40 年来的实践经验来看，中国是否正在逐步形成某种扩大公民有序政治参与的独特轨迹？如果回答是肯定的，那么理论上如何对此解释和说明，并给予丰富和扩展，使之成为一个中国方案？这就需要我们对此进行经验总结和理论升华，为进一步实现国家扩大公民有序政治参与的战略目标提供更为科学有效的路径选择和实践思路，并对国家治理现代化和社会主义民主政治发展提供更为有益的理论指引和经验启示。

　　一、两种分析视角

　　公民政治参与一直是政治学界的重要研究领域，已产生一大批富有理论价值的研究成果，这些研究成果对研究如何扩大公民有序政治参与具有重要意义。综观已有文献，学界一般从规范理论、实证研究或对策建议等层面来研究公民政治参与，但本文主要围绕两种视角来展开分析:一种是探讨作为政治权利 ( Political Ｒight) 的政治参与，另一种是讨论作为政治权力 ( Political Power) 的政治参与。展提供更为有益的理论指引和经验启示。

　　（一）政治权利视角下的公民政治参与

　　从政治权利视角看公民政治参与，学界首先把公民政治参与看作是公民政治权利扩展的过程。按照诺曼·H. 尼、西德尼·伏巴等学者的见解，西方民主政治的演化实际上是沿着两种方式进行: 其中一种方式是“政治参与之权利项目”的逐渐增加，例如选举权、请愿权、诉愿权以及结社权等权利逐一增加; 另一种方式则是分享“政治参与权利之人数”的逐渐增多，例如选举权的历史便是渐渐取消经济条件、教育程度、种族及性别等限制，从而使得享有选举权的人数逐步提高，使政治参与成为全体公民所共享的权利的一个过程。

　　其次，学界发现作为政治权利的政治参与，在西方的演进是以选举权为核心扩展开来的,但不同国家对选举权的制度安排在引入时间和顺序上有很大不同。达尔就指出，“那些引入这一整套民主制度最早、持续时间最长，一直延续到今天的国家，即‘老牌’民主国家，表现出了相同的模式。最先是立法机关的选举: 英国早在 13 世纪，美国是在 17、18 世纪的殖民地时期，实现了这种选举”。然而，普选制在西方一直到 20 世纪才陆续建立: 北欧各国大体上是在第一次世界大战后建立起普选制; 英国于 1928 年议会通过“国民参政法”而实现了普选制; 美国则在 1970年尼克松总统签署保证黑人选举权的法案，才算是基本实现了普选。尽管选举制度推行落实的时间很长，但实现选举权被西方视为是公民政治参与的核心。

　　再次，公民政治权利在以选举权为核心扩展的同时，也伴随着公民对政治事务发表意见建议的表达权以及对信息获取与交流上的知情权的逐步扩大。在表达权上，达尔认为“公民对政治生活的有效参与，需要这种表达自由”，“要对政府各种可能的行为和政策有充分的知情，也必须有表达的自由”。正是意识到表达权的重要性，世界各国宪法普遍对表达自由作了规定，例如 1789 年法国《人权宣言》、1791 年美国《权利法案》、1949 年德国《基本法》，都推动了公民表达权的发展。在知情权方面，西方国家普遍推行政府信息公开制度，把它作为法律颁布的国家主要有 ( 按照颁布时间的先后顺序) : 瑞典( 1776) 、美国( 1966) 、丹麦( 1970) 、法国( 1978) 、荷兰( 1978) 、奥地利( 1981) 、加拿大( 1982) 、澳大利亚( 1982) 、英国( 2000) 。

　　最后，结社自由权是扩展公民政治权利中推进得相对慎重而又相当缓慢的一种权利。在“各种权利中，组织具有明确政治目的的社团的权利总是姗姗来迟: 因为人们通常都认为，政治‘派系’和帮派组织危害、分裂甚至颠覆政治秩序，损害公共利益”。直到 19 世纪到 20 世纪上半叶，欧美一些国家的结社自由权才逐步在宪法和法律上获得确认和推行，并成为公民的一项基本政治权利。例如，1831 年比利时宪法认可了结社自由; 1848 年荷兰宪法规定结社自由是一项基本权利，其形式和内容为欧洲其他国家所效仿; 法国在 1901 年、英国于 1906 年、美国于 1935年才承认结社自由是公民的一项基本权利。

　　国内也有少数学者从政治权利视角来研究公民政治参与。褚松燕对 20 世纪 90 年代以来的中国公民权利发展做了总体性判断，认为与市场经济建设相关的公民权利内容进一步得到发展，民主政治的实践使公民政治权利的形式和内容有所充实，社会权利的保护和发展尚处于探索之中。 郭忠华简要比较了中国公民的民事权利、政治权利和社会权利在计划经济和改革开放两个时期的不同发展轨迹。肖滨则研究了改革开放以来中国公民权利成长的历史轨迹和结构形态。

　　由此可见，学界从政治权利视角分析政治参与，不仅认为公民政治权利扩展是以选举权为核心，而且政治权利的发展还具有先后的时序性。国外学界基于西方经验对公民政治权利发展时序的研究已经很成熟，与之相比，国内政治学界关于这方面研究还是相当薄弱。这是现阶段扩大公民有序政治参与急需解决的理论问题。

　　（二）政治权力视角下的公民参与

　　从政治权力视角看公民政治参与，公民政治参与还是提升公民政治权力的过程。从西方晚近的实践经验来看，提升公民政治权力的实践始于 20 世纪 60 年代的新公民参与运动，它强调公民要参与到所有类型的公共决策过程中，要求扩展公民参与的范围以及丰富公民参与的形式。

　　面对这种现实，有些学者对此展开了研究。1969 年美国学者阿斯廷( Sherry. Ｒ. Arnstein) 提出，“公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑”。这实际上凸显了政治权力视角下的公民政治参与，它更注重如何提升公民权力。按照公民在参与决策过程中所获的权力大小，阿斯廷提出划分为三个层次的八种公民参与模式的阶梯理论( 见图 1) : 第一层次为切实性政治参与，由高到低依次为“公民控制( Citizen Control) ”、“代表权力( Delegated Power) ”、“伙伴关系 ( Partnership) ”; 第二层次是象征性政治参与，依 次 分为“安抚 ( Placation) ”、“咨询 ( Consultation) ”、“告知 ( Informing ) ”; 第三层次是“不参与”，包括“教化 ( Therapy) ”、“操纵 ( Manipulation) ”两个等级，此时公民无法对政府政策发挥影响力。 从这个阶梯图式来看，美国提升公民政治权力的路线是: 由虚到实、由低到高、由浅到深不断提升。

　　阿斯廷的阶梯理论引发了不少学者的关注。Desmond M. Connor 在 1988 年对她的阶梯理论进行了修正，提出新公民参与阶梯理论，分为教育( Education) 、信息反馈(Information Feedback) 、咨询( Consultation) 、联合规划 ( Joint Planning) 、调解 ( Mediation) 、诉讼 ( Litigation) 、解决 / 预防( Ｒesolution /Prevention) ，这些层级具有累积递进、系统化、同时进行的特性。罗伯特在 2005 年则扩展了公民政治参与阶梯的分类，发展出一个基于参与目的和形式而划分草根参与和制度化参与为两端的公民政治参与谱系。Archon Fung 受阿斯廷阶梯理论的启示，从“谁有资格参与、怎样沟通和决策、参与者发挥影响的权威和权力有多大”三个重要维度来划分公民参与的类别。

　　

　　国内也有学者试图从这种视角来研究公民参与。贾西津认为在中国实现公民有序政治参与，首先必须构建共享性权力结构，使得公民权力的增长和公共治理的目标一致起来，这样才有可能形成可持续的公民参与，实现公民权力。 然而，从这种视角来研究公民参与的尚属少数。

　　基于上述分析，与政治权利视角下的公民政治参与相比，以政治权力视角来看待公民政治参与，对于扩大公民政治参与同样具有重要地位与意义。换言之，扩大公民政治参与不仅需要扩展公民政治权利，也需要不断提升公民政治权力，从而使公民具备参与国家政治生活的能力和条件。总之，上述两种视角深刻地揭示了公民政治参与的两个重要面向，为如何扩大公民有序政治参与提供了有益的理论思路。当然，审视现有的文献，这两种视角具有两大缺陷: 第一，两种视角的研究是相对孤立的，并没有有机整合起来，可能造成每种视角会有所偏颇。前者仅就政治权利而言政治权利，没有完全看到政治参与作为政治权力的另一面，且甚少从公民权利整体发展角度来看待政治参与; 后者单纯地从政治权力视角展开研究，很少兼顾甚至忽略了政治参与作为政治权利的一面。第二，基于这两种视角所建构的理论框架大多基于西方国家的发展经验，对其它国家实践的解释力相对较弱。例如，西方学者从政治权利视角看公民政治参与，认为公民政治权利扩展是以选举权为核心的，但有些国家如中国的实践事实上并非如此，西方的理论在此就显得难以适用。

　　因此，就理论而言，我们有必要整合上述两种视角，构建一个新的公民政治参与的分析框架。从实践来看，改革开放近 40 年来，我国扩大公民有序政治参与的实践，事实上形成了不同于西方国家的发展路径。如何整合这两种分析视角以建构一个学理基础深厚、植根于中国实践的分析框架? 基于中国实践经验，能否勾画出扩大公民有序政治参与的发展轨迹，并从理论上进行解释或总结? 显然，回答这些问题，在理论和实践上都具有重大意义。

      二、整合两种视角：一个新的分析框架

　　如上所言，学界分析公民政治参与分别从上述两种视角进行，而本文研究我国公民政治参与将把两种视角整合起来，整合的依据主要有两个方面: 一是以区分政权与治权为内容的政治概念为理论依据，二是以西方国家扩大公民政治参与的实践经验为基础。

　　政治参与是现代政治学的常用概念之一，随着西方政治现代化进程的演进，其内涵不断得到充实和扩展。然而，政治参与是“一个本质上具有争议的概念”，不同学者对政治参与的解释不同。就本文研究需要，我们将政治参与的内涵界定为: 公民政治参与就是指公民对国家政治生活的参与、介入与影响。这一定义清楚地表明，对政治参与的把握与理解，需要我们恰当地理解“政治”这一概念。也就是说，如何界定和理解“政治”是研究公民政治参与至关重要的前提。有学者认为“政治”是以权力为轴心的，正如安德鲁·海伍德所言: “所有政治都是关乎权力的。政治实践经常被视为权力的运作”; 也有学者认为“政治”就是对公共资源进行“权威性价值分配”，或是将“政治”界定为敌友的划分。 这样，面对这些不同的“政治”概念，“人们难以找到一种对政治的明晰定义”。比较而言，孙中山对“政治”的解释以及对政权和治权的论述，能为我们整合公民政治参与两种视角提供更为适当的概念框架。

　　孙中山对“政治”的定义颇具特色: “‘政治’两字的意思，浅而言之，政就是众人的事，治就是管理，管理众人的事便是政治”。基于这一政治概念，他把国家的统治权力区分为两个紧密相连的部分———“政权”与“治权”: “政是众人之事，集合众人之事的大力量，便叫做政权; 政权就可以说是民权。治是管理众人之事，集合管理众人之事的大力量，便叫做治权; 治权就可以说是政府权。所以政治之中，包含有两个力量，一个是政权，一个是治权。这两个力量，一个是管理政府的力量，一个是政府自身的力量”。按照孙中山的政治理想，政权最好完全交到人民的手里，由人民直接去管理国家大事，如此政权即为民权; 治权则最好完全交到政府机关之内，以确保政府治理全国事务有充分的效能。当然，按照现代政治理念，“我们不能把政权简单地归结为由人民直接去管理国事的所谓‘民权’，而应将‘政权’定位为国家统治权的归属与掌控，将‘治权’确定为国家统治权的行使与运用”。前者的要害是国家统治权谁来掌控的问题，其价值目标是统治的正当性; 后者的关键是国家统治权如何有效运转的问题，其评判标准是治理的有效性。换言之，围绕国家权力而运转的政治实际上涉及政权与治权两个方面: 前者需要展现统治的正当性，后者需要体现治理的有效性。

　　正是这种以区分政权与治权为内容的“政治”概念为我们整合上述两种分析视角提供了理论依据( 见图 2) : 在政权维度上，国家获得统治正当性的根本条件是持续不断地保障和落实公民权利，其中关键之点在于回应公民基于其政治权利的政治参与诉求; 在治权维度上，国家实现治理有效性的前提是积极吸纳公民的政治参与，发挥公民政治权力的作用，使公民的政治参与“嵌入到国家治理的过程之中”，影响公共政策从制定到执行的整个流程，提升国家治理的绩效。换言之，回应基于公民权利的政治参与是国家获得统治正当性的依据所在，吸纳展现公民权力的政治参与则是国家实现治理有效性的前提条件。由此来看，整合上述两种分析公民政治参与视角的根本理论依据在于国家的政治合法性: 如果说立足公民权利的政治参与提供了统治的正当性，展现公民权力的政治参与提升了治理的有效性，那么，二者整合的基石在于国家政治合法性集正当性和有效性于一体。 因此，从政权与治权两个维度来看，国家巩固政权需要满足公民政治参与的权利诉求以获得统治正当性，同时国家优化治权需要提升公民参与治理的权力以获得治理有效性，并通过统治正当性和治理有效性的双重获得来巩固和增强国家政治合法性的基础。

　　

　　同时，两种视角的整合不仅具有理论依据的支持，也具有经验基础的支撑。从西方国家的实践经验来看，虽然它们是从扩展公民政治权利和提升公民政治权力两条不同路径来发展公民政治参与，但前期更注重扩展公民权利，后期才注重提升公民政治权力，而且前后呈现出单轨式的线性发展图景，前者的发展轨迹相对后者更早更长，从而导致西方研究公民政治参与形成了两个断裂开来的分析框架。在吸取和批判西方经验的基础上，我们研究扩大公民有序政治参与的分析框架就要把这两种视角整合起来，而中国改革开放近 40 年来扩大公民政治参与的实践恰好为此提供了经验支撑。我国扩大公民政治参与是同时沿着两条不同路径并行而进的: 一轨是以政治参与作为政治权利为路径，从满足公民政治权利着眼; 另一轨是以政治参与作为政治权力为路径，从提升公民政治权力的视角切入。因此，我们把扩大公民有序政治参与的分析框架进一步概括为“双轨路径”。正是从这两条路径出发，我们勾画出中国扩大公民有序政治参与的轨迹图: 依序扩展公民政治权利的顺序图和稳步提升公民政治权力的阶梯图。

　　三、依序扩展公民政治权利的顺序图

　　随着我国经济、政治和社会的发展，我国从满足公民政治权利路径来扩大公民政治参与，其权利扩展具有先后顺序。因为政治权利作为公民权利的重要组成部分，其发展程度与民事权利和社会权利的发展密不可分。所以，研究公民政治权利发展不能将其孤立或分离开来，还必须观察整个公民权利发展的顺序。

　　综观改革开放以来中国公民权利成长过程，在政府立法保障和主体实践的双重推动之下，中国公民权利成长形态呈现出民事权利、政治权利和社会权利之间“相互作用、交叉推进”的显著特点。具体而言，公民民事权利在改革开放后的 20 世纪 80 年代初就得到优先发展。1982 年宪法和 1988 年、1993 年、1999 年、2004 年的四个宪法修正案，以及陆续颁布实施的各项保障民事权利的配套性法律法规，对公民的人身自由权、择业自由权及财产权等民事权利的保护更为全面。进入新世纪后的最近十来年，公民社会权利受到了高度重视，一系列保障社会权利的配套性法律法规如《义务教育法》《就业促进法》《社会保险法》相继颁布实施，中国社会权利发展取得巨大进步。

　　我国对公民政治权利的推进肇始于 20 世纪 80 年代后期，虽然相对于民事权利与社会权利政治权利发展步伐较为缓慢，但也得到逐步推进并颇具特色。我国从法律层面对公民政治权利予以了制度保障，我国宪法第 2 条规定: “中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。这是国家以根本大法的形式实现对公民政治参与的承诺。从我国实际状况看，党和国家对公民政治权利的制度安排呈现出先后协调、依序连接的扩展顺序:

　　1. 满足公民对知情权、参与权、表达权与监督权的需求。我国近年连续颁布了《国家人权行动计划( 2009 ～ 2010 年) 》、《国家人权行动计划( 2012 ～ 2015 年) 》、《国家人权行动计划( 2016 ～ 2020 年) 》，对知情权、参与权、表达权和监督权做出了明确规划，并陆续发布评估报告对其实施情况进行评估。

　　在知情权上，在《政府信息公开条例》和《国务院办公厅关于施行〈政府信息公开条例〉若干问题的意见》的基础上，2010 年国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》，基本形成了政务公开制度体系。在基层，1999 年中共中央颁布《中国共产党农村基层组织工作条例》，2004 年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于健全完善村务公开和民主管理制度的意见》，农村的村务公开不断得到完善。目前全国 90% 以上的县( 市、区) 编制了统一的村务公开目录，91% 的村建立了村务公开机制。在参与权上，国家推进公民立法参与、重大决策参与的制度化建设; 完善职工代表大会制度和职工董事、职工监事制度，支持工会代表职工参与企事业单位管理; 健全基层群众自治制度和完善民主管理制度等，公民的参与权得到切实保障。例如，2010 年全国人大常委会通过新修订的《村民委员会组织法》，提高了农村村民自治和民主管理水平。2015 年修改的《立法法》，拓宽了公民有序参与立法的途径。

　　在表达权上，国家要求国家机关及其工作人员应当通过多种方式与公众进行交流。例如，网民通过论坛、微博、微信等互联网平台发表言论，对各级政府的工作提出批评和建议，对公务人员的行为进行监督; 不断畅通和拓宽如领导信箱、短信投诉、视频接访等信访渠道，建立人民建议征集制度，至今全国所有省份和 30 个部委已实现互联互通，网上信访逐步成为公民表达诉求的主渠道; 新闻出版总署发布《新闻记者证管理办法》和《报刊记者站管理办法》，加强了对新闻机构和新闻从业人员合法权益的制度保障。

　　在监督权上，国家要求贯彻落实人大监督、政协监督、司法监督; 依据《行政复议法》《行政诉讼法》等法律保障公民和社会组织对行政机关依法行政进行监督的权利; 扩大社会监督; 鼓励新闻媒体发挥舆论监督作用。近年来，互联网监督作用得到充分发挥，中央纪检监察机构和最高人民法院、最高人民检察院等开设了举报网站，一大批通过互联网反映出来的问题得到解决，为预防和惩治贪污腐败发挥了重要作用。

　　2. 推进公民选举权的发展，健全选举制度和规范选举，严格保障公民的选举权和被选举权。从我国人大代表选举发展历程来看，人大代表选举采用了直接选举与间接选举相结合的选举方式。1953 年我国《选举法》规定，各基层人民代表大会代表，由直接选举产生，县和县级以上的各级人民代表大会代表，均由间接选举产生。1977 ～ 1978 年恢复了全国人大选举，1979 年通过了《关于修正〈宪法〉若干规定的决议》《全国人大和地方各级人大选举法》等法律法规，将直接选举人大代表扩大到县一级，并随即于 1980 年全面展开县一级人大代表选举。1982 年、1986年、1995 年、2004 年对选举法进行修订后，我国公民选举权不断得到加强和保护，表现在缩小城乡人大代表所代表的人口数比例、候选人的提名与预选、候选人的介绍与宣传、差额选举、人大代表的罢免和辞职等方面。2010 年通过了《关于修改〈全国人大和地方各级人大选举法〉的决定》，规定城乡按照相同人口比例选举人大代表。2015 年通过了《关于修改〈全国人大和地方各级人大选举法〉的决定》，其中增加的一款是对当选代表的资格条件、选举程序及破坏选举等违法行为的审查，显示出中央加大处理选举违法犯罪的力度。近期查处的“523 名辽宁省人大代表涉贿选案”，就彰显了中央坚持保障公民选举权和捍卫正当选举程序的积极作为。

　　同时，在推动基层农村选举进程中，1980 年我国出现第一个由农民选举产生的村民委员会———广西果作村村委会。1982 年修订的宪法规定居委会和村委会是基层群众性自治组织，正副主任和委员都由选举产生。但从 20 世纪 80 年代的选举情况看，村委会选举主要还是采取间接选举的方式，多数村委会干部仍由乡镇政府指定或任命。但是，1987 年第六届人大常委会通过《村民委员会组织法( 试行) 》和 1989 年第七届人大常委会通过《城市居民委员会组织法》之后，在 20 世纪 90 年代的村委会和居委会选举中，开始出现一些具有创新意义的做法，如两票制、海选制、联选制等。 《村民委员会组织法》在 1998 年正式出台及在 2010 年经过修订之后，选举机构的产生、差额选举制、无记名投票制等程序和规则得到完善，为广大村民行使选举权提供了坚实的制度保障。

　　3. 公民结社权发展虽较为缓慢曲折，但也得到积极推进。我国宪法第 35 条规定公民有结社自由，是从宪法层面保护公民的结社自由。我国虽未出台专门的法律来保护和规范社团的权利和义务，但制定了一系列法规，如 1989 年国务院制定并在 1998 年修订通过的《社会团体登记管理条例》，以及 1998 年实施的《民办非企业单位登记管理暂行条例》。改革开放以来，我国社团组织的数量快速增长，其中社会团体由 2001 年的 12. 9 万个增加到 2012 年的 27. 1 万个，年均增长率约为 1. 3 万个，截至 2016 年一季度，全国经民政部门依法登记的社会团体就达到 32. 9万个。 由此看来，我国正积极推动公民结社权的发展，并通过引导社会团体健康有序发展来扩大公民政治参与。

　　通过对上述实践经验的描述我们发现，我国以政治权利路径来扩大公民有序政治参与，形成了一个具有整体性、全局性和前瞻性的顺序图( 见图 3) ，呈现出一种双重特性的有序扩展格局。在大系统的公民权利扩展过程中，民事权利、政治权利、社会权利的发展按时间的先后顺序得到了有序推进: 民事权利迅速成长，政治权利得到逐步推进，社会权利受到特别重视。在小系统的政治权利扩展过程中，各个权利项目依照轻重缓急得到顺序推进: 公民的知情权、参与权、表达权和监督权首先得到满足，接着公民的选举权也得到持续推进，而公民的结社权发展相对来说虽较为缓慢，但也得到积极推动。

　　

　　总体看来，此顺序图为我们展现了我国扩大公民有序政治参与的实践。这一实践既有利于满足公民强烈的权利诉求和保障公民的合法权益，也有利于加强公民对国家的信任与服从以增强国家统治合法性。不过，虽取得了一定成效，但我国基于公民政治权利实践的公民政治参与仍存在一些不足: 一是民事权利、政治权利和社会权利呈现出参差不齐的“非均衡发展”格局; 二是各个权利的内部发展也存在紧张的关系; 三是现阶段党和政府在回应公民政治参与权利的诉求上具有策略性、选择性、应急性的特点。尽管有这些不足，不可否认的是依序扩展公民政治权利的顺序图已显现成形，这一路径正有效地推动我国公民有序政治参与的不断扩大。

　　四、稳步提升公民政治权力的阶梯图

　　改革开放以来尤其是进入新世纪以后，中国为推动国家治理体系和国家治理能力现代化，更加注重从提升公民政治权力的路径来扩大公民政治参与，全国不少省市开展了诸多有益的公民参与治理的创新探索。总起来看，公民在治理中获得和分享的权力主要集中体现为信息获取、咨询建议、事项议决、预算参与、干部推选、监督问责、议程设置、规则制定八个方面。根据公民参与治理的程度深浅和所获权力的大小，我们发现这八个权力具有层级高低之分，可将它们分为三个层次:

　　（一）基础层次的权力信息获取和咨询建议

　　公民在政治参与过程中行使信息获取和咨询建议的权力，属于参与治理较低层次的“知”与“说”方面，其权力等级较为基础，对治理实践活动起到一定程度的影响。

　　随着国家修改法律或出台新法律，如《政府信息公开条例》的实行，公民获取信息的权力得到确切保障。我国省、市、县、乡、村联动的政务服务体系初步形成，2010 年我国 31 个省( 自治区、直辖市) 共设立政务( 行政) 服务中心 2842 个，乡镇( 街道) 便民服务中心约 2. 5 万个。 2013年国家还启动“美丽中国———中国政务信息无障碍公益行动”，126 个政府单位政务网站完成了无障碍改造，③有效提升了公民获取政府信息的权力和平等享受政府公共服务的机会。在基层政务村务公开实践中，例如内蒙古自治区扎兰屯市在 2015 年利用互联网建立连接市乡村三级的“农民办事网络服务平台”，也大大增强了村民信息获取的权力。

　　在咨询建议方面，一些地方进行了积极的探索创新。例如，广州市在 2012 年通过创设“公众咨询监督委员会”来扩大政府决策过程的公众参与，有利益关系的市民或团体代表可通过此平台对政府的重大民生决策发表意见建议，其讨论意见成为政府决策的重要参考。山东寿光市自 2014 年以来在全市 975 个村推行“网上阳光村务监督平台”，村民借助电脑、手机进入平台查看党务、村务、财务“三公开”内容，并以主题帖的形式向村“两委”发出政策咨询和民生诉求，较好地实现了互动与对话。这些经验表明，公民行使咨询建议权力的渠道与形式已渐趋丰富和完善。

　　（二）中层的权力：事项议决、预算参与和干部推选

　　公民在政治参与过程行使事项议决、预算参与、干部推选的权力，属于参与治理的“物、财、人”层面，其提升的难度一级比一级高，但权力等级越高对治理实践活动的影响力就越大。在事项议决上，公民主要以议事会为组织载体，就所在社区与自身利益相关的事项进行商议和决策。2001 年北京市通州区潞城镇常屯村建成全国第一个“村民议事厅”，由 236 位村民选出的30名村民代表在此共同商讨和决定村庄大事。2009 年四川成都市在 2048 个村和 701 个涉农社区普遍组建村民议事会和村民小组议事会，由它们在村民( 代表) 会议的授权范围内行使村级事务的决策权，解决了许多关系村民切身利益的事情。2013 年湖南长沙县在全县 30 个村 ( 社区) 建立村民议事会，由村民代表会议推选群众代表、支村两委成员等产生，受村民会议委托和授权对涉及村民切身利益的经济发展、公益事业建设等所有事宜进行讨论和决定。 2014 年广东焦岭县芳心村设立了主要由村民代表、党员代表、村监会成员等组成的开放式村级协商议事组织，其所议之事包括村级重大问题和涉及村民利益的重大事项。 这些村级决策组织的设立有助于提升公民的事项议决权力，调动了他们参与基层治理的积极性和主动性。

　　在预算参与上，公民参与作为政府预算制定过程的主题几十年来都引人关注，我国不少地方开创了较有成效的实践，例如一些地方举行的公民参与人大的预算公开、听证等活动: 2004 年上海惠南镇将民生预算交由镇人大代表及公众协商，同年广东在人大会议中创新“预算草案座谈会”;2006 年和 2008 年中国发展研究基金会相继在江苏无锡市和黑龙江哈尔滨市推进大规模“参与式预算”改革试验; 2010 年四川白庙乡启动开放公众参与的“财政预算公开及民主议事会”。 较为成功并得到持续推广的是浙江温岭的“参与式预算”和云南盐津的“群众参与预算”。 这些地方公民参与预算形式的创设与运行，有助于公民分享财政资金分配和使用的决定权，对提高地方基层治理效率和预算能力发挥了积极作用。

　　在干部推选上，不少地方开始探索让公民参与推选基层干部的可行性做法，因为公民能否选出自己满意的基层干部与他们的切身利益息息相关。2015 年云南省石屏县坝心镇推选村级后备干部采用“两推一荐”的方式，即村“两委”会议推选、党员群众推荐和个人自荐。近年来安徽省一些地区也在推进村级后备干部推选工作，民众通过制度化形式可参与其中。例如，2014年六安市青山乡完善了《青山乡村级后备干部招录工作机制》，招录村级后备干部采取组织推荐、群众举荐、个人自荐等形式。瑠瑏 2016 年宿州市大泽乡镇开展村级后备干部公开比选工作，采取村民个人申请、村民联名推荐、村“两委”推荐等多种方式。瑡瑏 从实践效果来看，这些形式为进一步提升公民推选干部的权力积累了经验。

　　（三）高层次的权力：监督问责、议程设置和规则制定

　　公民在政治参与过程中行使监督问责、议程设置、规则制定这三级权力，虽在治理过程中提升的难度逐级增大，但表明公民掌握了治理的主动权和控制权，对治理实践活动可以产生决定性的影响。

　　在监督问责上，有些地方开创了新形式来让公民行使这项权力。在广东河源市于 2008 年打造完成的网络问政平台上，网民通过公仆信箱、公仆微博、公仆在线等设置就可反映问题、建议和质询，由负责领导干部在限期内予以答复。2013 年重庆市巴南区在已连接互联网的 198 个村、78 个社区开设“阳光巴南网络问政平台村居工作站”，负责受理群众的建议意见、咨询投诉，有效实现了网络咨询、监督、预防为一体的有机结合。 2014 年广州市增城区下围村的议事会实行了红黄牌纪律处罚制度: 若议事会参与人员违反会议纪律，将视情节轻重被黄牌或红牌警告。村民代表为维护自身利益对新规则只能选择适应和自我约束，否则代表的地位就可能丧失。这些创新形式的出现，使公民有效运用监督问责的权力逐渐得到了畅通和强化。

　　在议程设置上，公民参与公共决策的议程设置是一种权力体现。公众能否将决策事项提上组织机构的议程，直接关系到其利益问题能否得到解决。正如巴查赫( Peter Bachrach) 和巴热兹 ( Morton Baratz) 提到，“能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面”。 对此，党和政府如何提供有效途径让公民参与公共政策的议程设置尤为重要。哈尔滨市在 2005 年推行人民建议征集制度，由市人民建议征集办公室征集并办理公民提出的意见建议，把市民的意见建议分到有权处理的职能部门负责落实，公民由此提出的意见建议能够影响政府公共决策的议程设置，目前该制度也在山西、重庆、上海等省市推行。杭州市全面推行的开放式政府决策更将其推进一步，2009 年出台《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》，要求在决策创议、决策方案拟定环节中吸纳公民参与。 虽然公民通过这些参与形式提出的决策事项需要政府审议才能纳入政府议程，但无疑为进一步提升公民参与议程设置的权力提供了重要的制度化渠道。

　　在规则制定上，由公民来掌握参与规则制定的权力，相当于公民成为治理活动的主导者，我们通过调研发现广东一些地方进行了这方面的探索。深圳市罗湖区社区居民议事会借鉴罗伯特议事规则制定了“罗湖十条”，即在社区居民议事会开会决议社区大小公共事务过程中，遵守“主持中立、起立发言、面向主持、表明立场、不超时、不打断、不跑题、不攻击、机会均等、服从裁判”的议事规则。广州市增城区下围村制定的《下围村村民代表议事制度》，就由村两委召开村民代表大会，村民代表们一条条审议通过，对“谁动议、谁决议、谁执行”作了明确规定，以防止村委会或个别干部代替村民代表大会，从而让村庄大权掌握在村民手中。

　　从上述而知，三个层次权力提升的目的就是要使公民成为获得有政治权力的公民，并通过扩大公民有序政治参与以获得国家治理有效性。基于此，对我国地方自下而上推动作为政治权力的公民政治参与的路径轨迹，我们可以勾画出一个阶梯图( 见图 4) 。这个阶梯图具有三大鲜明的特点：

　　

　　一是层次性。我国在公民政治权力提升上形成了一个清晰明确的路线图: 由低到高、层层递进。如图 4 所示，可以把公民在政治参与中获取和分享的权力大小分为三个层次八个等级的权力: 第一层次是低度参与的权力，公民在此享有信息获取、咨询建议两项权力，公民在治理活动中的角色是关注者; 第二层次是中度参与的权力，公民依次行使事项议决、预算参与和干部推选三项权力，公民在治理活动中发挥影响者的作用; 第三层次是高度参与的权力，公民依次获得监督问责、议程设置和规则制定三项权力，在治理活动中扮演主导者的角色。

　　二是阶梯性。将上述八个等级的权力按照阶梯模式由低到高向上排列，每一阶梯对应着一种公民权力，上一阶梯的权力等级高于下一阶梯权力并向上层层提升，公民要获得最高层次的权力，就需要从最基础的权力开始一级一级地向上攀升，而且每一阶梯的权力提升都面临着难度不断增大和困难更多的挑战。

　　三是持续性。从这个阶梯图象来看，公民若要成为享有权力的公民，需要经历一个持续不断的过程，且在这个过程中公民权力会由低到高、由浅入深地发生变化。换言之，根据公民在参与过程的角色和地位，逐级提升公民政治权力的过程，其实质就是使公民从政治参与的关注者向影响者和主导者逐渐转变的过程，最终目的是让公民成为真正享有权力的公民。

　　显然，中国从政治权力路径来扩大公民有序政治参与而形成的阶梯图，为公民在治理过程中获得和行使公共权力提供了路线图和时间表，既丰富和拓展了公民参与治理的形式和渠道，也使人民当家作主的承诺得到兑现和保证。同时，它加强了政府与公民的沟通与合作，缓和了国家与社会、政府与公民之间的紧张关系，从而增强了国家治理的有效性。然而，这一路径也有不足之处: 一是各个地方提升公民政治权力的步伐并不一致; 二是有些地方提升公民政治权力的实践呈现阶段性推进或项目化推进的特征; 三是公民在分享和获取权力过程中表现出参与表层化或直接参与不足的现象。这些不足成为稳步提升公民政治权力所面临的难题，在推进国家治理现代化进程中仍然需要党和政府进一步着手化解。但无论如何，稳步提升公民政治权力的阶梯图已呈现并发挥着作用，正有力推动扩大公民有序政治参与的发展进程。

      五、结论

　　从政治参与作为政治权利的路径来扩大公民政治参与，我国形成了依序扩展公民权利及政治权利的顺序图: 公民权利扩展所走的是优先发展民事权利、迅速推进社会权利、稳步推进政治权利的顺序; 政治权利扩展所走的是首要满足公民四个基本权利( 知情权、表达权、参与权与监督权) 、逐步推进选举权、积极推动结社权的顺序。这一路径既没有遵循马歇尔勾画的从民事权利到政治权利再到社会权利的英国自由主义式的演进时序，也没有走向雅诺斯基所言的社会民主国家、传统国家的公民权利发展时序，而是根据中国的具体实情选择了不一样的路径，从而形成了依序扩展公民政治权利的独特轨迹。这一经验事实表明，中国对公民政治权利发展的顺序问题初步做出了自己的回答。

　　从政治参与作为政治权力的路径来扩大公民政治参与，我国形成了稳步提升公民政治权力的阶梯图: 从信息获取、咨询建议、事项议决、预算参与、干部推选、监督问责、议程设置到规则制定八个等级来稳步提升公民权力，其中公民在每一层级所获得的政治权力都更显真实和有效，与阿斯廷由虚到实提升公民权力的阶梯理论有所区别，更能表现出中国与西方国家在提升公民政治权力上的差异性。这一经验事实也表明，中国对在治理过程中如何提升公民权力的问题提供了另外一种有力的回答。

　　上述的顺序图与阶梯图构成了中国扩大公民有序政治参与的独特方案。对照扩大公民政治参与的民粹主义模式、精英主义模式和以美国为代表的自由主义模式，“双轨路径”的中国方案的独特之处有以下三点( 见图 5) :

　　一是通过依序扩展公民政治权利和稳步提升公民政治权力，避免了 A 点上民粹主义模式带来的无序扩张和膨胀参与。因为民粹主义模式中国家和政府为了促进社会经济平等，必须扩展民众更多的政治参与并推行福利政策，可能妨碍社会经济发展，由此产生的紧张可能带来“参与内爆”( participation implosion) 。

　　二是通过有序扩大政治参与让公民参与治理并获得和分享治理权力，避免了走向 B 点上的精英主义模式。因为精英主义模式中，国家和政府为了经济发展而压制普通民众的政治参与，从而使贫富之间的裂痕日趋扩大、公民政治参与受到竭力压制，由此造成的紧张和压力可能最终导致“参与爆炸”( participation explosion) 。

　　三是相比于自由主义模式，中国吸收了其合理的内核，同样注重按照顺序来扩展公民政治权利，并通过加强“社会经济迅速现代化和发展，为广泛的政治参与和更加民主的政治制度奠定基础”。但是，中国并没有完全照搬自由主义模式。与其极力强调以选举为中心来扩展公民政治权利不同: 一方面，中国首推公民的基本政治权利( 知情权、参与权、表达权与监督权) ，再推行公民选举权以及结社权，同样有效推动了公民政治参与发展; 另一方面，中国将治理带进公民参与进程，强调提升公民权力以扩大公民有序政治参与。

　　通过对上述“双轨路径”的中国方案的独特性分析，我们认为，“双轨路径”的理论框架对于中国扩大公民有序政治参与具有重要意义。具体而言，主要体现在以下几方面:

　　其一，在公民层面，“双轨路径”有利于培养真正的现代公民。政治参与作为政治权利和政治权力是公民参与问题的一体两面，缺一不可。扩大公民有序政治参与既要以满足公民政治权利的诉求为路径，也要以提升公民政治权力为路径，并通过双轨并进、合力驱动，才能确保公民成为符合现代标准的公民———既是享有政治权利的公民，也是获得政治权力的公民，这样可以保证公民不仅有资格而且有能力参与到国家政治生活中。

　　其二，在国家建设层面，“双轨路径”能够满足国家对重构政治正当性和寻求治理有效性的双重现实需求。从实践上看，中国已逐渐摸索出了一条符合中国实际、不同于西方发达国家的扩大公民有序政治参与的双轨路径: 有序扩展公民政治权利的路径增强了国家统治正当性的基础，稳步提升公民政治权力的路径保证了国家对治理有效性的需求。两条路径可以合力驱动中国国家治理体系和治理能力现代化的发展进程。

　　其三，就扩大公民有序政治参与的战略布局而言，“双轨路径”能为当前中国实现这一战略目标提供更为明确清晰的、可操作化的路线图。“双轨路径”的理论模式是基于本土经验建构起来的理论模式，它更贴近中国现实。扩大公民政治参与按照依序扩展公民政治权利和稳步提升公民政治权力的路线图，能够为中国国家治理现代化进行更为准确的战略定位，并通过逐步扩大公民政治参与的范围和空间，更能有效地回应现实的挑战，有利于建立国家与社会、政府与公民之间的和谐关系，为经济社会的稳定发展创造良好的环境和条件。

　　其四，从世界来看，“双轨路径”为世界各国扩大公民政治参与提供了具有参考意义的中国方案。中国方案的“双轨路径”既有效避免公民政治参与走向民粹主义的极端，也有助于防止公民政治参与滑向精英主义的极端。中国方案的“双轨路径”所形成的独特轨迹以及所取得的成效已证明，中国根据自身国情自主选择扩大公民有序政治参与的道路是行得通的。因此，立足全球视野，“双轨路径”可以为中国积极参与民权发展和全球治理、提高中国在民权发展和全球治理中的话语权奠定坚实的理论基础和经验支持。

　　总之，“双轨路径”的理论模式对于当前中国扩大公民有序政治参与具有重要的理论和实践意义。当然，由于当今中国经济社会正处于急剧的变革之中，面临诸多的不确定性因素，我们基于中国改革开放三十多年的实践探索得出的“双轨路径”理论模式，还有待于在实践中获得进一步的检验和补充。但是，从中国的实践经验来看，以依序扩展公民权利和稳步提升公民权力来实现扩大公民有序政治参与的战略目标所具有的现实可能性已逐渐显现。就此而言，“双轨路径”的理论模式能够为党和政府扩大公民有序政治参与提供很好的理论视角与经验启示，我们要从理论和实践上予以进一步深入发掘和完善。

　　

　　作者：肖滨，国家治理协同创新中心理事、研究员，中山大学政治与公共事务管理学院院长、教授、博士生导师；方木欢，中山大学政治与公共事务管理学院，博士生。原文刊于《政治学研究》2017年第4期。