什么是福利国家？西方福利国家研究中的经典定义是布里格斯（Briggs）给出的，“福利国家就是其组织权力通过政治和行政专用于调适市场各方力量竞赛（play of market forces）的国家组织形式”。这里涉及两个关键变量。一是通过政府行使和发挥效力的权力。二是关涉政府协调关系的市场。换言之，福利国家研究的实质在于国家权力基础上的政府和市场关系问题。

　　进一步的问题是，国家和政府的区别是什么？我们可以通过对社会政策的理解来尝试回答这个问题。斯科波切和阿门塔认为，“政策是通过国家施行的一连串行为”，而社会政策是“影响群体、家庭和个人之社会地位和生存机会的国家活动”。但他们并未厘清国家以何种方式来施行社会政策。这是国家中心主义理论的局限。以此为框架的国家论研究，往往把政府等同于国家，或是将国家能力等同为中央政府的能力。

　　国家和政府的区别体现在如下三方面。首先，国家和政府的外延边界不同，政府是国家在政治权力维度的体现。迈克尔·曼在韦伯的基础上对国家的定义是：其一，国家是一组分工合作的制度和人员；其二，具有向心性；其三，具有明确的地域；其四，借助某种有组织的暴力，行使某种程度的权威。由此清晰可见，政府只是组成国家诸多要素中关涉暴力和维持权威的那部分。国家还应该包括地域、民族等其它要素。可以说，政府是国家的政治权力维度的表现，或者说，国家有且仅有在政治权力维度而言可以被理解为政府。如果这个理解成立的话，则韦伯关于“国家”的解释，就应该被理解为政治权力维度的政府的解释。道格拉斯·诺斯从理性选择制度主义角度对国家的定义可视作韦伯定义的注脚，“国家可视为在暴力方面具有比较优势的组织……处于界定和行使产权的地位。在这里，理解国家的关键在于实行对资源的控制而尽可能地利用暴力”。诺斯所理解的国家，是政治权力维度的那个决定产权安排的政府。洛克指出，“人们联合为国家并置于政府之下的重大和主要目的，是保护其财产”，政府最好的形式是议会主权制政府，“制定法律的权力归于谁决定国家的形式”；“‘国家’在我看来，不是民主或任何一种政府形式，而是一些用拉丁文中的‘civitas’来表述的独立的社会（community），但在英语中与之最为匹配的词就是国家（commonwealth）”。

　　其次，政治功能的承载者是政府而不是国家，用“政府”来描述那个掌握权力并分配资源的主体，比用“国家”更为精确；而政府的强弱比国家论中的诸说法如国家能力的强弱更适合作为政治功能表达的研究主体。阿尔蒙德在其著名的结构功能主义论中将政治结构的功能表达划分为三个方面，即体系、过程和政策，政策是通过政府来施行的，因而政府过程的功能表达者，以及政治行为的主体，是政府而不是国家。

　　我们可以通过政治结构的坐标轴来理解四种政府角色类型，其位置的变化可以反映福利国家改革的变迁，福利国家之间的差异有哪些？

 · 福利国家的类型

　　西方发达国家之间的差异也体现在国家和社会关系之间的差异，以及福利系统的差异。只有较为全面地理解西方发达国家之间的差异，我们才能更深入地认识其社会和经济发展的来龙去脉。西方学者对国家类型的分类集中于国家社会关系维度，更多地涉及到资本主义的生产系统。要弄清福利国家的改革问题，势必要对基于福利和社会保障之上的福利国家之间的异同有所了解。

　　（一）一般性分类

　　蒂特马斯（Titmuss）是第一个将类型学应用于福利国家领域的学者。他将福利国家总结为三个类型。一是“社会政策的剩余型福利模式”，它强调对人的基本需求的满足，政府的角色呈现出最小化特征。二是“社会政策的工业绩效达成模式”，它强调一种基于工作绩效和生产力的“社会福利制度对经济的补充性作用”。三是“社会政策的工业再分配模式”，它将社会福利视为一种综合性制度，为公民提供一种市场之外的普遍性服务。

　　（二）制度分类

　　福利国家的经典分类来自于丹麦学者哥斯塔·埃斯平-安德森。埃斯平-安德森把福利国家划分为自由主义，保守主义和社会民主主义三种类型。然而，从政治哲学视角来看，他的划分是有问题的，因为自由主义和保守主义在逻辑上是一致的，保守主义所保守的对象，就是古典自由主义，保守主义在政治哲学意义上是古典自由主义在当代政治思潮的复兴。

　　埃斯平-安德森对这三个概念进行了新的阐释。他设定了三个基本变量，即去商品化，分层体系和涉及公私部门相互影响的养老金。其次，对这三个基本变量，他分别设定了一系列指数。第三，他使用OECD国家的数据，对三个基本变量之下的一系列指数进行测量和叠加，通过这些指数衡量出三个基本变量的数值，从而比较不同国家之间在三个基本变量上的异同。最后，根据不同国家的数值，把数值相近的国家归为一类，从而实现对福利国家的分类。

　　针对“去商品化”，他用三个子变量来测量去商品化的程度，即养老金、低收入者救济金和失业保险金的换算后的分数加总，并用一系列指数来折算这几个子变量的分数。

　　对于“分层体系”，其实质是通过社会保障的角度来看社会的阶级分化问题。这里，埃斯平-安德森只是用了“分层体系”这样的字眼来替代更具有左派色彩的“阶级”这样的词。他用一系列指数，来衡量分层体系在不同国家的程度。这些指数，有的是百分比；有的是加权平均数。而不同的指数，测量的福利国家的不同类型的侧重点不同。通过这些不同特质的指数，埃斯平-安德森对OECD国家分别按照不同类别的指数来进行排序。如用保守主义类别的两个特质，来对所有OECD国家排序，对另两种特质，也分别排序，结果发现每一类特质中分数最高的国家组群都不同，三类放在一起正好可以互补，从而形成了三类不同的福利国家类型。

　　对于“涉及公私部门相互影响的养老金”，埃斯平-安德森通过公共以及私人养老金在养老金总支出中的占比，来分析OECD国家的福利体制类型。他发现几个共性：一是社会保障养老金占比和私人职业养老金占比总体上成反比关系。二是一部分国家的公共雇员养老金规模很高，这类国家构成了保守主义福利国家类型。三是一部分国家公共雇员养老金支出较低，这部分恰恰由自由主义和社会民主主义两种类型的福利国家构成。

　　埃斯平-安德森按照OECD国家对于同一变量的不同数值进行簇群分类，即分值接近的划分为同一类型。由此，埃斯平-安德森按照对变量指数分值的簇群分类方法，归纳出福利国家的三种类型，即自由主义，保守主义和社会民主主义。自由主义福利国家主要指国家对福利供给干预相对较小，福利供给建立在资格审查的基础上，个人对福利保障的承担比重相对较大。社会民主主义福利国家主要指国家对福利供给干预相对较大，福利供给建立在普遍主义的基础上，个人对福利保障的承担比重相对较小。保守主义福利国家则介于两者之间，福利保障的社会参与度较高，强调国家和社会的结合，个人和公共的共同承担。

　　埃斯平-安德森还用经济指标（人均GDP和GDP增长率），人口老龄化指标，以及政治制度指标等作为自变量，进行两类回归分析。两类回归验证证实了前面通过经验归纳所得出的三类福利国家的分类结论是基本正确的。从而使得论证的逻辑更加严谨、论证力度也就更加深厚。加重加重埃斯平-安德森的种种尝试，虽然进一步发展了福利国家类型学，但却无法弥补其理论的固有漏洞。

　　第一，“三个世界”是一种理想型的划分。它固然对我们认识福利国家的差异有更加直观和简明的帮助，但却仍然无法精准描述资本主义世界的福利差异。一方面，在一种模式下的福利国家是有差异的。比如，英国和美国，在埃斯平-安德森的理论分类中，都属于自由主义类型。但英国在医疗保障方面实行的几近免费的全民医疗保险制度，和美国高度市场化的医疗保险制度形成鲜明反差。另一方面，不同福利模式下的国家，依然有可能具有共通性。英国的全民医疗保险制度，和北欧的社会民主主义类型国家更为接近，而荷兰被划分为保守主义类型国家，但它在某些方面也具有社会民主主义类型的普遍性特征。

　　第二，即便在OECD国家内部的福利国家类型划分，也有值得商榷之处。一些学者认为南欧国家无论是发展阶段还是发展形态，都和其它OECD国家有差异。而卡斯尔斯和米歇尔则认为澳大利亚和新西兰应该单独划分。

　　第三，以定量研究为基础的“三个世界”类型学却恰恰缺乏经验支持。斯格鲁格斯和阿兰复制了埃斯平-安德森的原始数据，对十八个OECD国家进行重新测量，却发现无法得到和他一致的结论，认为“去商品化”似乎很难作为测量福利国家制度的指数，并提出“收益慷慨度”作为替代性指标。班姆拉也通过研究发现，埃斯平-安德森所用的很多数据实际上是无法公开得到的，加重加重于是所谓“暗箱数据”的可靠度，就成为了其实证基础的最大诟病。

　　第四，“三个世界”忽视了性别视角。性别视角是福利国家理论的重要一支，其核心是探讨女性在福利国家中的角色，以及由此带来的对福利国家发展的影响。然而“去商品化”的这种指标界定很难适用于女性劳动力，因为随着福利国家的发展，女性劳动力在市场中的角色呈现扩大的趋势，从而一定程度上弥补男性劳动力的去商品后果。也有学者提出了“后女性流动福利制度”作为对“三个世界”类型的补充。

　　第五，雇主中心视角对“三个世界”的类型学提出了批评。“三个世界”类型学更多关注于国家和市场关系，以及这个动态过程中国家的作用，这和埃斯平-安德森的社会民主主义思想倾向是密切相关的。而雇主中心理论则认为不仅是国家有动力为公民提供基本的社会保障，企业在一定的激励条件下，也会有动力为其雇员提供社会保障。其激励程度的大小和企业雇员的技术类型相关。更有甚者，对类型学方法论进行批判，认为类型学方法本身就应该被政策分析所取代，因为国家的福利政策和社会政策是断裂的而非延续的，这种断裂性尤其体现在国别间。具体的政策比较分析可能更有助于认识福利国家的发展。

　　然而，瑕不掩瑜。埃斯平-安德森对资本主义的差异性，从福利国家视角提供了新的解释。并且，福利国家制度不仅仅作为因变量，而是作为自变量出现在了“三个世界”的分析中。换言之，福利国家制度不仅是福利发展的结果，更是社会形态演进、社会公平提升的原因之一。

　　因此，有学者运用类型学的方法，对福利国家进行重新分类。费雷拉用覆盖模型对福利国家进行划分。如果全部人口被单一型福利计划所覆盖，则是普遍型；如果不同的人口群体被不同的福利计划所覆盖，则是职业型。

　　波诺里用二维分类法，指出了“三个世界”类型学使用社会支出的GDP占比这一测量方法只是一个维度，不能全面反映出福利国家的发展。因此，他将社会支出的GDP占比和个人缴纳而融资的社会支出占比相结合。在这样一种新的分类方法下，南欧模式可以被很好地整合到分类框架中。

　　沙普夫用两个维度补充制度分类。在埃斯平-安德森类型学基础上，他把资本主义的“三个世界”演化为两种类型。第一，社会民主和自由主义类型合并为累进制自由主义。所谓“累进制自由主义”，是指通过积极的劳动力市场政策，政府雇佣和家庭补助等手段进行福利供给的福利国家类型。第二，保守主义演变为传统保守主义。所谓“传统保守主义”，是指基于职业和身份的社会保险，收入保障，失业救济，以及雇主负担的社会保险的福利供给类型的福利国家。沙普夫实际上是对福利国家类型进行再划分，或者说是对资本主义多样性的两种类型即自由市场经济制度和协调性市场经济制度，在福利国家领域的再划分。

　　沙普夫的贡献在于，对福利国家类型的研究，从视角上进行转变，从福利资本主义世界转变到福利国家维度——维度和政体相比，更集中于国内政策；从对体制划分类型的重视转变为对政治经济后果的重视。累进制自由主义可以更好地进行收入再分配和减少贫困，并且注重劳动力市场的性别平等。传统保守主义的结果是导致雇佣绩效被削弱。

　　此外，伍德和高夫试图从全球比较的视角出发，来重新划分福利国家。其显著特点，是把发达国家、发展中国家和欠发达国家整合到一个框架中，并分别命名为福利国家体制，非正式保障体制，和不安全体制。

 · 小结

　　本文从政府和市场关系维度入手，对福利国家的概念进行了剖析，并对福利国家的类型进行了初步分析。大凡改革，多是基于政府和市场关系的调整，因而，我们从福利国家概念的分析方法，有助于我们更深刻地理解福利国家改革的过程。此外，国内学界对福利国家的认识往往注重整体同一性,而忽视了其内部的差异性。认识福利国家的差异性，对我们理解西方发达国家的发展进程具有重要意义，也对我国的政治发展及改革路径具有重要意义。

 

冉昊，中共中央党校（国家行政学院）社科部副教授，北京大学国家治理研究院兼职副研究员。