摘要：网络舆情治理的核心是在控制社会风险和激发网络活力之间保持平衡。针对实践中治理有效性不足且成本过高的困境，现有研究受限于方法论视角单一而致使其观点说服力有限。本研究将采用一种系统分析的新视角对该问题进行探究。作为社会系统内的开放子系统，网络舆情系统具有自行协调的功能，同时受到来自政府、商业机构、社会组织等主体的外部干预。基于此，好的治理可以理解为在外部干预和自行协调的综合作用下，保持网络舆情演化的动态平衡。然而，由于舆情系统的运行无规律可循，且多元治理主体受多重行为逻辑支配，导致（从政府的视角看）干预意图、干预行为、干预效果三者并不统一，进而陷入治理困境。在这种情况下，应该转变治理思路，通过简化治理网络层级、重新定位治理主体的角色、设定行动优先级，实现网络舆情的善治。
关键词：网络舆情系统；自行协调；外部干预；多重行为逻辑；善治
一、引言
近年来，网络空间不时出现民意汹涌、泛滥的情况，其溢出效应对社会稳定构成了一定威胁。互联网因而被视作国家治理的重镇，网络舆情更是成为国家治理的重点对象。十八大以来，党中央专门针对网络舆情治理提出了在控制社会风险和激发网络活力之间保持合理平衡的要求。但是在实践中却遭遇了治理有效性不足且治理成本居高不下的困境——所谓有效性不足，指的是难以实现风险可控且活力焕发的双重目标，反而容易陷入“一管就死，一放就乱”的怪圈；而所谓成本居高不下，主要体现为“费力不讨好”，即成本高昂却广受诟病。
对于网络舆情治理为何会表现得差强人意，学界产生了浓厚兴趣并大致形成两种基本认知：一种认为问题主要出在理念层面，是观念的冲突或矛盾导致治理不力，例如Zheng提出，政府面临着“艰难的双重任务”：一方面不得不实施有效的政策推动信息技术快速发展，另一方面不得不实施控制和监管，以最小化由新技术带来的政治风险；另一种认为问题主要出在技术层面，是对技术或方法运用不当导致力不从心，例如谌楠和王恒山主张，“网络舆情能够在科学的测量方法和有效的学术解读下，变得清晰，进而对其进行有效的预警和疏导”。在此基础上，发展出分别以解释说明或模拟预测为导向的两类研究。前者重思辨，研究者着力从“是什么”和“为什么”的角度对网络舆情的演化或治理现状进行考察，在掌握约化真相的基础上为应该“怎么办”提供原则性指导意见。例如针对网络舆情危机这一事实，宋辰婷认为其本质是权力转移带来的挑战；徐元善和金华则指出是话语失序造成的社会不稳定，而周兢认为是社会对立导致的消极情绪传播和蔓延……后者重实用，研究者试图通过数学建模将抽象的理论或现象公式化，然后构建仿真模型展现舆情演化或政策效果，甚至预测未来趋势，为相关治理提供“按图索骥”般的标准化操作建议。例如针对网络舆情风险的预警，康伟以社会网络结构为基础，通过公共与个人网络平台数据对网络舆情关键节点和分层结构进行识别；张一文等基于贝叶斯网络的推理模型，对假设节点的条件概率进行计算，实现对网络舆情的预警；何敏华等基于BA无标度网络拓扑结构，利用动力学模型对自适应舆论演化进行仿真……
相关研究虽然成果丰富，描绘出一幅立体且丰满的理论图景，但仍然具有一定的局限性：上述讨论大都基于还原论（reductionism）的方法论视角，将宏观层面的社会现象视作微观个体行为线性聚集的结果。但实际上复杂社会中普遍存在非线性关系，不但有反馈（feedback）还有涌现（emergence），因果关系非常复杂。基于单一方法论视角的解释很有可能不完整，甚至是错误的——例如我们很难辨析是因为控制权力削弱而导致网络舆情危机还是两者互为因果？或者成功预警之后的政府干预是缓解危机的自变量，还是催化危机的工具变量（instrument variables）？因此，本文将转换另一种研究思路，采用基于整体论（holism）的系统分析视角，将网络舆情视为一有机之整体，不对其构成部分做“割裂”式的考察，而是试图在宏观层面探究治理效能差强人意的原因。具体研究思路（同时也是本文的分析框架）如下：将网络舆情视为一个包括主体、规则与环境的开放系统，它处于社会系统之内，受到社会主体的影响。网络舆情治理，就是以政府为核心的社会主体，对网络舆情系统进行有目的性的主动干预。网络舆情系统的自我运行与来自社会主体的外部干预共同决定其在宏观层面如何演化。与当前治理有效性不足相对，好的治理就是指在系统外部干预和系统自我运行的综合作用下，令网络舆情动态演化始终发生在“安全区间”之内，即实现控制风险与激发活力的双重目标（如图1示意）。基于该框架，文章的结构安排是：首先类比生态学理论，对网络舆情系统的自行协调能力予以说明。其次围绕来自社会系统的外部干预倾向、干预主体的成分构成和行为逻辑展开深入讨论。然后从政府的视角综合考察系统自行协调与系统外部干预两个决定性因素，对于分层次治理可能产生的双向后果进行归纳。最后得到研究结论并提出实现网络舆情善治的路径。
二、反向调节：网络舆情系统的自行协调
生态学自诞生以来，其基本理论被广泛应用于社会科学领域，为认识人类社会行为、行为者之间以及行为者与环境的关系提供了科学的方法论和有效的分析工具。Nardi&O’Day首次通过类比生态学的相关概念定义了信息生态系统。自此之后，生态系统分析逐渐发展成为该领域一种新的研究范式。在生态学视阈下考察网络舆情，可以将其视为一个包括主体、规则和环境三种核心要素的生态系统。其中，主体即舆情主体，包括信息生产者、消费者、传播者、分解者，对应的是现实社会中的普通公众或组织；规则包括人类社会的基本秩序规则与网络传播规则，这些规则决定了主体之间的关系并对主体之间的互动起到约束与引导作用；环境包括技术环境与社会环境，即匿名或实名、赞同或异议等。在规则约束下，系统内诸要素相互联系、协同演化，诸要素之间发生稳定的信息和能量交换。
如果将网络舆情生态系统视作一个整体，那么它包括形成机制、循环机制和组织平衡机制三种运行机制。三者共同作用令系统无需外界输入特殊指令，便可以自行协调，以达到平衡状态——所谓平衡的标志是系统内任意要素（包括主体、信息、能量等）的比例都不会在动态演化过程中超过某一特定阈值；而所谓自行协调指的是系统对自身偏离平衡状态的运行所施加的反向调节，例如常建将其称为网络舆情系统的“自清洁”功能，即在网络舆情的形成和发展过程中，通过自发的对话、讨论、比较、甄别等方式在一定程度上抵消或消解不实信息、非理性判断和极端主张等负面现象。需要说明的是，系统的自行协调能力有限且不同系统间存在差异，有的系统“容错率”更高，能够自行“清洁”更大比例的非必须要素；有的则相对“孱弱”，更容易失衡——这被认为与系统内各要素的初始比例息息相关，所以我们强调通过自行协调以达到平衡状态并不是必然，而是一种倾向。基于这一点，系统内任意要素所占比例只要不超过自行协调的能力范围（特定阈值），那么就可以认为系统在该时刻处于平衡状态，系统就理应被视为是健康和安全的。惟有系统变动超出“阈限”范围（意味着系统出现失衡、衰退），才需要借助外力来调节系统平衡。否则，外部干预作为一个新的、额外的变量介入系统运行，反而有可能造成系统失衡。网络舆情生态系统的自行协调是一个不可逆的动态过程，通过外部干预抵消无序杂乱信息的过度增长后，网络舆情生态系统又将恢复平衡，并不会仅因为外力作用的撤销而立即失衡。值得一提的是，上述一切得以发生，并不是因为存在一个外在的绝对中心对系统施以控制，而是其内生属性使然。另外，也正是系统内行为体的适应性造就了系统的复杂性，在发展变化中的协调性问题，对每个系统而言都是主要的“不解之谜”—— Holland 称之为“隐秩序”（hidden order），就像亚当·斯密将市场机制的调节作用形容为“看不见的手”（invisible hand）。
概括而言，网络舆情系统的自行协调具有以下特征：1.无需外界干预而可以自行协调；2.自行协调具有维持系统平衡的倾向，在系统内任意要素比例过高或过低时（失衡）提供反向调节作用；3.自行协调是一个不可逆的动态过程，系统在外部干预的协助下恢复平衡后，不会仅因为干预终止而复失衡；4.自行协调是伴随系统运行而持续发生的，反向调节的向度和力度均呈现无规律变化。
三、抑制或促进：外部主体的干预倾向
（一）两种干预力量
人类社会是一个更大的生态系统，网络舆情系统相当于是社会系统内的一个开放的子系统，会受到系统外部因素的影响，即来自社会系统的不同主体的干预。总体看来，针对网络舆情的动态演化，或者更具体地说，针对系统内主体的舆情活动，系统外部存在抑制与促进两种干预力量。
其中，抑制的力量主要来自于政府，以及部分具有官方背景的非政府组织，例如网络接入服务商、基础电信运营商、域名注册管理机构、网络信息服务商（部分）等，它们根据相关政策法规，会以限制接入、封锁IP、屏蔽关键词、删帖、关闭评论、封ID等方式自觉执行常态化审查，在特殊情况下还会随时接受政府部门统一指挥，开展运动式治理。另外，在特定情况下抑制的力量还会包括其它私人部门，即与传媒行业无关的社会组织和商业机构等，例如企业为了降低公众对于自身负面新闻的关注度，进而消除对其商业形象的不利影响，会采取一些“公关”行为，对网络舆情活动进行抑制。以政府为主的抑制力量关注的是网络舆情演化的上限，即控制舆情不能过热、或者情绪不能过于负面，却几乎不关注下限，也就是并不担心没有异议或重要事件无人问津。甚至对于某些重大/敏感的新闻还会直接“禁言”。例如网易新闻一般允许网站注册用户自由发表对新闻内容的观点，同时允许对其他用户的评论内容做出新的评论，但是有些涉及党中央重大决策或重要人事任免的新闻则往往直接屏蔽负面评论，有些时候还会关闭评论功能。
促进力量主要包括新闻媒体、各类自媒体、商业机构（如“狗仔队”等）、意见领袖、境外/ 敌对势力等，在某些情况下还包括作为“喉舌”的官方媒体以及被称为“五毛党”的专业网评队伍，它们为了配合国家意志而在互联网主动发声，以制造、引导或控制舆论。由于促进力量的类型多元且难以穷尽，我们一般将对网络舆情活动进行煽动的主体统称为“网络推手”。与抑制力量相反，促进力量关注的是网络舆情演化的下限，即避免舆情过度冷却，却并不担心过多的人关注某一事件并参与讨论，或者负面舆情是否过度扩散。例如有些专业机构为了炒作热度，甚至会主动制造并传播负面新闻。王子文和马静将“网络推手”的行为特征概括为：对目标事件进行转移式放大、对目标事件进行加工式引导、对网民情绪进行非理性刺激。甚至极端情况下，部分“网络推手”还会有意识或无意识地参与策划集体行动、设置改革议程甚至以谋求政治权力为目的其它活动。
绝大多数主体介于抑制力量与促进力量之间，例如，作为抑制力量的媒体和作为促进力量的媒体便是有交集的，甚至是完全相同的行为体在不同情况下扮演不同的角色。就像具有官方背景的网络媒体，一方面要履行“喉舌”的职责在互联网发布新闻通稿、披露权威信息。但是受到“信息娱乐化”的影响与市场逻辑的支配，有些时候也要打制度的“擦边球”，发布类似“黄色新闻”，以博取关注度。而相对独立的非官方媒体在必要时也会主动选择牺牲点击率，以表示对于国家意志的服从和响应。
（二）三类干预主体
从主体构成的角度看，可以将网络舆情系统外部分别具有抑制与促进两种干预倾向的行为体大致分为三类：政府组织、相对独立的社会组织与商业机构、具有官方背景的非政府组织。三类主体在对舆情系统进行干预的过程中，分别遵循不同的行为逻辑：
1.政府组织：遵循政治逻辑。一般来说，对于直接负责互联网治理的政府部门而言，其职责就是保证网络空间的健康清朗，至于网络社会是否焕发活力，网络舆情能否提供有价值的意见建议，与网民的政治素养、政治效能感等诸多因素紧密相关，这既非政府的分内职责（不纳入绩效考评），亦不是力所能及之事，且在短期内难以见效。所以政府对于网络舆情治理的态度往往是：不求有功，但求无过，这实际上是现实社会中“稳定压倒一切”的指导思想向网络空间的延伸。
2.相对独立的社会组织与商业机构：遵循市场逻辑。在当前体制下虽然并不存在完全独立自主的机构，但这类主体不必时刻服从政府的指令，它们受到制度约束的程度与治理力度的大小基本呈负相关关系，例如2007-2014年间，在“整治互联网和手机传播淫秽色情及低俗信息专项运动”中，一大批游走于法律法规“灰色地带”的网络媒体销声匿迹。然而在相对宽松的常态化治理环境中，受迫于市场竞争压力，这类主体为了获得稀缺的注意力资源难免会做出短视举措，不惜突破法律与道德的约束，例如前几年恶俗炒作的“网红”甘露露，以及最近发生的“黄鳝门”直播等。这种“打游击”的行为实际上是“利益至上”逻辑的具体体现。
3. 具有官方背景的非政府组织：遵循政治与市场的双重逻辑。两种逻辑对于该类组织的存续都会起到决定性作用：官方背景决定了其不服从命令或不与国家意志“看齐”则无法在政治生态中生存；而非政府的属性决定了其如果“铁面无私”或甘于“平庸”同样无法在市场竞争中生存。就像Kind et al. 的研究发现，各种类型的社交媒体对于内容的实际审查力度不均，其中国企运营的社交网站，既不像政府背景的网站一样采取先审查后发布的自动审查，而与私人企业的网站采取先发布再审核的程序相比，却又更为严格。前两类主体的目标相对单一，行为逻辑相对简单，对于网络舆情实施干预，效果在很大程度上取决于双方在力度和技巧上的“较量”。所以变数主要集中在第三类主体上，它们的行为受到多重逻辑支配，既要安全，避免被行政惩处；也要生存，避免被受众抛弃。既要服从许可、备案等管理制度，顾忌层级节制的行政隶属；也要呵护彼此之间（域名注册管理机构与网站、基础电信运营商与终端用户、网络信息服务商与受众等）唇齿相依的双向供需关系，因此会见机行事，在抑制与促进两种力量中间摇摆，造成系统外部干预（作为一个整体）的不稳定，即干预向度和干预强度不确定。下面将以第三类主体中最具代表性的媒体（既是信息的生产者和传播者，也是舆情内容与活动的审查者）为例，就其多重行为逻辑进行详细讨论：就本质而言，我国的传媒行业是政府管理下的国家公共事业的一部分。媒体在位势上低于政府，会受到政府通过行政、法律、信息等手段实施的控制与管理，出现政府与媒体易位，即传播者主体身份在必要时被政府取代，成为真正意义上的媒介的情况。从理论上讲，它们的角色一般是辅助者、执行者或者政府进行网络舆情治理的媒介或工具。然而根据托尼·赛奇的观点，产权变更往往伴随着机构属性的重大调整，及其与政府之间关系的重构。随着改革开放与市场化推进，新闻媒体机构逐渐实行企业化经营，成为独立核算的经济实体，“父母”（政府）代为做主的情况在不同程度上被市场机制所替代，不同机构的性质介于从官方媒体到商业媒体的连续统之间，表现出不同的行为取向。其中官方媒体的行为较多受政治因素左右，会通过有选择性的信息发布以维护政府形象；商业媒体发布的信息虽多转载自官方媒体，但是受到经济利益的驱使及从业者自身专业意识的影响，也会对内容、传播方式等进行加工或评论，以吸引作为稀缺资源的网民注意力。
媒体在网络舆情治理过程中的具体表现，亦符合其“事业性质、企业管理”的双轨制身份。多项研究发现，公众更加青睐含有负面元素的信息。而根据程曼丽的归纳，政府传播（指在政府控制之下媒体的被动传播）的内容主要包括三类：指令性内容、解释性内容、宣传性内容——这显然不符合或曰无法满足受众的全部需要。鉴于追求注意力的收获，“其一是作为虚拟社会资本的网络威望，其二是作为社会实体资本的商业利益”，且两者往往相辅相成：拥有受众的数量越众也被视为越具有商业价值。所以为了获得更多关注，媒体势必要迎合受众心理，有意识地报道大众所关心的议题，同时采取不同策略试图消解或回避宣传制度与政策的约束。例如张志安通过对《南方都市报》深度报道进行个案分析，将媒体“阳奉阴违”的应对机制该概括为“策略突围”，包括：1. 推敲宣传要求的具体字眼，在模糊表达字句中寻找可能打擦边球的余地；2. 对发稿时机做预判，尽量赶在有关要求下发之前刊发报道，打时间差、抢占先机；3. 有关部门发出禁令后一般不会再发收回或停止的通知，一段时间过后可以再度挖掘某些报道的发稿空间。在条件允许的情况下，媒体甚至还会从事类似被Nye 形象比喻为“扒粪”（muckraking）与“揭弊”（whistle-blowing）的行为，将目标对准政府，或对官僚机构的内部运作予以揭露，或对政府的失范行为予以曝光。类似行为即使算不上有意促进网络舆情活动，也会起到诱发的作用。
综上所述，在网络舆情治理过程中，系统外部的行为体并非“铁板一块”（monolithic entity），抑制力量与促进力量在绝大多数情况下是同时存在的。以政府组织及具有官方背景的非政府部门为主的抑制力量，与以具有官方背景的非政府部门及相对独立的社会组织和商业机构为主的促进力量之间形成了张力，两种力量到底是“东风压倒西风”还是“西风压倒东风”，是动态变化且不可预知的。因此，如果将系统外部的干预视为一个整体，那么无论是干预向度还是干预力度都具有极大的不确定性。
四、意料与意外：政府干预的双向后果
从普通公众的角度看，作为舆情主体，其从事舆情活动的时间顺序与逻辑链条应该是先获悉并关注事件，即获得信息；再做出反应，即采取行动，包括点赞/拍砖、转发、评论、发帖、跟帖等；其中部分行动会进一步涉及主动表达，包括发表意见以及流露正面情绪、中性情绪、负面情绪。
针对这一点，金兼斌和陈安繁在关于网络舆情热度的研究中，专门对关注和参与这两个层面做出了区分：前者反映信息的到达，即相关事件或话题内容为网络用户所知悉，这是其产生影响力的前提。后者反映用户对有关信息内容的涉入程度，在同等关注的条件下，涉入程度的深浅决定影响力的大小。杨国斌也提出，没有吸引注意力的形式，则很难造成大的传播效应。但是仅有形式（引起关注）而缺乏内容，也不足以产生大的影响（采取行动）。意见/ 情绪表达作为采取行动的真子集，进一步体现出影响力的大小。而之所以称其为行动的真子集，是因为有些网络舆情活动并不能传递行为者的意见或情绪，例如只转发而不评论，无法判断转发者对此的态度，即难以分辨是因为赞同而转发还是因为反对而转发。另外如果只是点赞/或拍砖，则只能分辨赞同或反对的态度，但是该行为不能传递正面或负面的情绪。这些行为自然不具备更进一步的影响力。
据此我们认为，网络舆情活动涉及三个层面：信息-行为-情绪。从理论上讲，治理主体向网络舆情系统施加外部干预，任意作用于三个层面均可对网络舆情产生影响，抑制与促进的干预倾向在三个层面分别对应表现为：信息层面的封锁/曝光、行为层面的压制/煽动、情绪层面的中和/激化（见图2）。
开篇提及，网络舆情系统的自我调节与来自社会系统主体的外部干预共同决定网络舆情如何演化。根据文中分析，一方面，网络舆情系统自我调节的向度和力度一是无法预判，二是动态变化难以把握；另一方面，系统外部干预的向度与力度虽然在理论上符合各行为主体的主观偏好，但由于无法掌握各个主体真实意图，所以其行为也是无法预判的。除此之外，非公开干预或线下干预①等情况普遍存在，例如有关部门请“喝茶”，或者网民在QQ群、微信群内组织非公开讨论等，亦会对网络舆情活动造成影响，成为影响网络舆情演化的一大不确定因素。那么这些不可预判的变量综合作用，其结果显然更加无法掌握：如果在某一时刻两者作用向度相同，那么会产生叠加作用；如果两者作用向度相反，那么会产生抵消作用。从作为核心治理主体的政府视角看，即使根据自身意图采取相应行动，行动的效果却并不一定符合意图，例如意在抑制的干预行动作用于网络舆情系统，可能反而会得到促进的结果；相反，意在促进的干预行动作用于网络舆情系统，也可能会得到抑制的结果。
为了更进一步说明这个情况，以下从干预效果（促进作用/抑制作用）和作用层面（信息层面：封锁/曝光；行动层面：压制/煽动；情绪层面：中和/激化）两个维度构建2×6的矩阵，对于不同干预行动可能会造成不同效果的12种情况（6种意图与效果相符的情况和6种意图与效果不符的情况）做了不完全归纳，实际上也是对为何造成不同情况的主要理论阐释进行不完全归纳：
如表1中总结，无论施加于信息层面、行为层面、表达层面的影响是抑制导向还是促进导向，最终体现于网络舆情（行为）的结果都不一定是对应的正向或负向。或者更准确地说，由于其他主体的干预不可控以及网络舆情系统自我调节的混沌性，无论出现与干预预期相符或与干预预期相悖的结果都很正常，都有经得起检验的因果机制可以予以解释（反过来看，这些因果机制的发现在某种程度上也恰恰证明了外部干预与自我调节两个变量相互作用的结果是不确定的）。除此之外，外部干预还会产生跨层面的影响，例如，向网络舆情系统注入“正能量”（增加正面情绪），可以作为中和负面情绪的手段，但也可能会增加网络舆情热度，起到煽动作用；单纯压抑负面情绪，例如删帖、封ID等，同时也可能会造成舆情热度的降低，进一步增加了网络舆情演化的复杂性与干预效果的不可控。因此，从政府角度看其从事网络舆情治理的意图与行动、行动与效果都很有可能是不一致的。
五、结论与讨论：通往善治的路径
从系统分析的视角看，网络舆情（系统）可以视作一个生态系统，而且是人类社会系统内的一个开放的子系统。网络舆情系统具备自我协调的功能，同时受到社会系统的影响，即接受来自社会系统主体的外部干预。网络舆情治理就是来自社会系统的，以政府为核心的多元治理主体对网络舆情系统进行主观干预。好的治理就是在系统外部干预和系统自身调节的综合作用下，令网络舆情的动态演化符合风险可控与活力焕发的双重要求。本文通过分别考察网络舆情系统的自我调节功能，以及来自系统外部社会主体的主观干预，对实践中治理有效性不足而成本居高不下的原因进行了探究，主要研究发现简述如下：
1. 政府无法掌握网络舆情系统自行协调的规律。舆情主体持续活动，舆情系统的自行协调会给予其反向调节，但向度和力度都随着主体之间的互动而动态变化，复杂适应性系统（Complex Adaptive System，CAS）所具备的自扩展、自适应、自协调的机制（目前）并无规律可循。
2. 政府无法完全控制其它外部主体的干预行为。外部主体构成成分复杂，具有多重行动逻辑。其中具有官方背景的非政府组织虽然接受政府指挥，但是以政府为中心的命令和控制系统从来不会得到绝对意义上的服从和高效运转，即便政府系统内部上下级之间也会出现“阳奉阴违”、“变通”执行的情况，遑论同时受到市场逻辑支配的非政府组织。此外还有一部分相对独立的社会组织和商业机构不受行政命令制约，与政府“打游击”。
3. 两个不可预判、不可掌控的变量综合作用，为治理过程与效果带来极大的不确定性。所谓“一分耕耘一分收获”对于政府的网络舆情治理而言或许并不适用，有多大投入并不一定能够得到相应的产出。但是通过干预得到什么样的结果，即网络舆情演化所表现出可以观察的客观事实，反映的就是治理的绩效，是为政府治理有效性不足；政府为了提高治理有效性而不得不加大投入、加强控制，是以治理成本居高不下。基于以上发现并结合治理理论，我们提出，走出治理困境应从根本上转变治理理念，在此基础上综合采取简化治理网络层级、重新定位治理主体角色、设定行动优先级等措施，可以实现网络舆情的善治。展开论述如下：
在目前实践中，治理理论所提倡的多元主体共同参与治国理政还只停留在名义上，无论是领导体制的变革（中央网信领导小组与网信办的成立）、相关政策法规的密集出台、信息基础设施与资源的垄断管制、网络接入与信息服务的许可备案、终端用户的实名注册等，本质上都是在强化传统的社会控制机制，并在此基础上将网络空间离散的主体关系与传播结构再集中化。如图3 所示，当前网络舆情治理形成了三级治理网络：政府—多元行动者—网络舆情主体。各主体在复杂治理网络中的角色具有二重性：政府既参与“划桨”（rowing）也进行“掌舵”（steering），即一方面要关注治理对象并对其他主体发号施令，另一方面要督促其他主体对于指令的落实；而多元行动者既是治理主体又是治理对象，一方面要参与网络舆情治理，另一方面要接受政府的指挥和控制并与之“周旋”；作为舆情主体的普通公众则完全是干预行为的被动接受者。三级治理网络中的各个主体在治理过程中同时行动。遭遇治理困境实际上在很大程度上是政府没有摆脱以传统意义上自上而下的命令和控制为核心的惯性思维使然。
根据俞可平提出社会管理和社会自治的关系：“社会管理是一种政府行为，是政府依法对社会事务、社会组织和社会生活的规范和管理……社会自治就是人民群众的自我管理。”惟有政府与公民对社会生活的共同治理（并实现治理目标，笔者注），才有可能达到善治（good governance）的最佳状态。政府应该跳出传统的社会控制思维，在理念上接受自身只是作为一种调度参量发挥作用的客观事实，除了直接参与治理过程，还应该与其他行为者真正建立伙伴关系，树立明确的目标并确定优先权：以多元行动者作为舆情治理的“先锋部队”，令非政府主体的干预和舆情系统的自我调节相互作用，如果效果不够理想，难以达到既定目标再由政府实施干预。如图4 所示，变三级治理网络为两级治理网络，其中网络舆情主体的自治与多元主体的治理构成一级网络，政府则位于治理网络的第二个层级。在该网络中，政府是治理者，一级网络是其治理对象；多元行动者也是治理者，舆情系统是其治理对象；舆情主体则既是治理对象也是自治者。各主体在行动上的排序为：多元主体优先行动，且与网络舆情系统的自治同时发生，政府治理有条件发生且行动列后——惟有其他主体治理效果不理想才启动——这相当于部分放弃了对于其他主体的监督协调、对于演化过程的即时追踪以及对于系统自我调节规律的探索，只关注结果是否符合既定目标，由在动态变化的过程中“亦步亦趋”，转为类似“以静制动”“以逸待劳”的治理策略，占据治理的主动权。这不仅可以节约治理的成本，还提升了治理的效果。是为实现网络舆情善治的路径。
原文刊于《中国行政管理》2018年第9期。
