摘要：互联网的出现为利益表达开辟了广阔的新空间，为利益表达进行了赋能，同时网络利益表达的舆论冲突也对现实社会产生了巨大影响。网络舆论数量的膨胀及其负能量的产生，与网民真实公民身份的缺失密切相关。为构建网络利益表达的理性秩序，有必要通过权威化认证为网民身份增信，促使网民公民化，从而降低网络噪音水平，减轻网络监管压力。在此基础上，有必要继续拓展人民代表大会等权威机构通过网络利益表达听取民意，深化和加强利益综合机制中的共意提取等关键环节，实现国家网络治理体系和治理能力的现代化。
关键词：网民公民化；网络利益表达；理性秩序；权威化认证
互联网的出现为利益表达开辟了广阔的新空间，为利益表达进行了赋能。但在现实的网络利益表达领域中，也存在着诸多失序症状，不仅造成网络利益表达本身的效能损耗，同时也对传统利益表达机制的权威性造成了冲击，甚至可能引发政府的误判乃至进行民粹化决策。因此，顺应网络信息科技发展和网络民主发展的需要，在发挥网络对公民利益表达所具有的赋能性的前提下，正确分析网络利益表达状况的冲突及其内在矛盾，充分利用网络利益表达手段，达成更广泛的公共意志，是新时代提高国家治理能力和实现治理体系现代化的重要组成部分。
一、网络对利益表达的赋能及其内在冲突
网络信息技术大幅拓展了公民的利益表达空间，同时这种具有超级能量的利益表达中所包含的情绪色彩、复杂语义和群体观念冲突，又对稳定政治秩序造成了一定的扰乱，对政府治理体系和治理能力提出了挑战。
（一）网络信息技术对利益表达进行了一般性赋能
在传统的国家与社会关系中，公民利益表达具有被动、间接表达的特点。党委、政府、人大等权威性机构，与电视台、报刊等传统大众媒介一道，共同承载着公民利益表达的政治沟通功能，看似多元却具有高度的同质性和单一性。即便是“来信来访”（简称“信访”）等直接利益表达形式，也被制度化为各级政府部门的常规职能并内化到相应的组织机构中。
网络的出现和发展使公民可以在既有利益表达机制之外，找到更迅速高效的利益表达渠道，网络舆论反映出的民意成为具有特定独立性的社会存在，在一定程度上起到了推动政府治理变革的作用。为适应这一变革，政府亦积极推动“互联网+信访”模式，以期利用网络技术的优势，从被动地实行权利救济，向主动地汲取民意转变。可以说，社会利益主体经由网络媒介手段，提升了自我利益表达的能力。
网络对传统媒介、渠道和形式的替代，在多个维度上增强了利益表达的效率和效能。首先，网络本身是基于信息通讯存储交换显现之上的虚拟空间，其无界性使利益表达可以随时随地在网络空间中发起和进行，网络成为常在的人文环境的组成部分。其次，网络空间赋予现实社会利益主体以虚拟的网络身份，这种身份具有扁平结构，极大地扩展了交往关系的数量，使得公民以网民身份直接针对特定对象提出意见、建议和批评。再者，通讯网络的深度发展，如城乡宽带覆盖普遍化、接入端应用的丰富性、智能移动终端的快速普及，又使得网络使用具有远超于其他利益表达渠道的低成本、高效率、更全面、更简便的优势。网络对传统媒介的优势，如同黄金在货币领域中对其他货币的优势一样，可以说网络天然是媒介。
随着中国社会经济改革的不断深入，社会阶层的利益分化趋势明显加大。现实利益表达的必要性、内容的丰富多样性与传统利益表达渠道的单一性之间，在相互匹配性上的矛盾日益突出。在利益表达渠道单一的情况下，社会日益增长的利益表达需求必然寻求其它的替代性渠道，这些既有表达需求在遇到特定事件热点时就会迸发出来。网络作为信息技术发展的产物，正好与中国社会利益高速分化期相叠合，为社会利益表达需求提供了足够宽度的表达通道和足够体积的“泄洪池”。基于不同角度的量化研究结论证实，网络在容纳高速膨胀的利益表达内容这一功能上具有积极意义。有学者依据权威数据的分析，证实了网络的使用具有显著拓展政治参与渠道的潜力，增加了城乡居民利用互联网进行利益表达的数量。
（二）网络技术赋能催生出利益表达主体的分化和利益表达内容的虚幻化
首先，网络对利益表达的整体性赋能并不均匀，呈现出鲜明的阶层群体特点。在网络空间中，精英群体仍主导着网络传播的内容和价值取向。而社会中的弱势群体依旧是信息弱势群体和信息贫穷者，他们的利益表达受到抑制，存在着严重的代表性不足问题。从表面原因看，弱势群体对新兴媒体技术的运用水平较低，对网络信息传播的方法把握不够充分，网络媒介素养不够，导致他们在网络利益表达效果微弱。根据中国互联网信息中心《第42次中国互联网发展状况统计报告》，截至2018年6月，农村网民与城镇网民的比例仍高达26.3：73.7，而在“非网民/不上网”的原因中，49%是因为“电脑或网络知识缺失”，32.5%是因为“不懂拼音等文化程度限制”。从深层原因看，网络商业化所造成的经济成本，仍是阻碍弱势群体上网的重要原因。精英群体作为网络经济的重要力量，在资本运作体系下追逐规模效应和快速变现，弱势群体的声音淹没在短平快的信息汪洋里。而添置终端设备和支付日常上网费用，对弱势群体来说，仍是不小的负担。
其次，在网络利益表达过程中出现普通网民表达意见的民粹化问题。这些知识水平较低的网民，往往以平民大众的名义，对政治精英、文化精英、经济精英进行质疑和批判，即所谓“仇官”“仇专家”“仇富”现象。民粹化的网络利益表达常因特定热点事件而起，迅速掀起舆论巨浪，网民在其中通过发起道德审判、宣泄仇恨情绪、赞扬越轨行为等，导致网络民意呈现出情绪化、对立化乃至暴力化的倾向。某些情况下，网络利益表达民粹化，还将因不同利益诉求而不满现实的人聚集起来，造成现实社会中群体性事件频发。有学者研究发现，网络的使用促进了城市群体性上访、示威、集会等非制度化政治参与行为的发生。显然，低教育水平网民更易受到网络信息操纵，被动参与到社会对立当中。
第三，伴随网络利益表达的整体性增长，虚假的利益表达内容不可避免会按比例扩张。由于各类网络利益表达具有即时性，网络平台的提供者很难对各类主体所表达的内容进行真假判断。网络利益表达中的虚假信息，有些是因为利益表达主体受个人表达能力所限而无意识地出现片面性，有些则是故意传播虚假内容以争取实现自身利益的最大化。此外，各种思想流派、宗教乃至迷信等，也会对网络利益表达中的信息进行有意扭曲，甚至通过造谣抹黑来攻击利益冲突方。
二、价值与社会公共生活
网络以构建虚拟社会对利益表达赋能，也带来了网络社会利益表达的各种冲突。网络利益表达中非理性言论的情绪化、虚假化乃至暴力化，反映出网民身份与公民身份的对立，而这些数量庞大的非理性利益表达言论，对政府认知社会利益助益不大。政府很难为真假难辨的利益表达构建有效的输入机制，更遑论进一步构建回应、整合和输出机制了。
（一）虚拟身份加剧利益表达的非理性化
在传统政治体系中，利益表达行为是公民与政府之间互动的特定环节。公民表明身份，以便向决策者精准地传递信息，这在利益表达过程中是不言而喻的。即是说，利益表达原本是公民化的，公民身份和利益表达内容是耦合共在的。然而在网络空间中，利益表达内容却以虚拟的网民身份呈现出来，利益表达者的真实身份隐匿不见了。面对主体性缺失的抽象化了的利益表达，权威决策者对利益表达内容的环境条件及其真实性无从把握，网民与公民两个身份之间在此形成了对立关系。
网民的公民身份隐匿与网络技术发展历程相关。首先，自网络兴起之时，匿名就被作为网络隐含的技术设定保留下来。作为信息技术产物的网络，并不需要以具体个人的社会身份作为其发展前提。网络身份及其权限不过是网络的特定功能而已，既非充分条件亦非必要条件，各类网络主体可自行设计身份权限功能。
其次，网络具有不同的真实空间属性和层次，不同的组织主体都参与网络建设并接入互通。众多的次级网络由政府、商业公司和其他组织实体按照各自角色搭建而成，网络上的不同利益表达空间和平台也由不同主体兴建，基于用户隐私权保护，网站、论坛、群等空间往往主张使用者注册虚拟用户名称，以避免虚拟空间与现实空间纠缠在一起，由此导致公民身份在网络上虚名化为多个网络虚拟身份。
第三，各个网络表达渠道在确认用户身份时采取的是技术化认证，而非权威化认证，这样用户可以轻易隐匿其真实身份。技术化身份认证方式是采用填写姓名、身份证号、验证码等具体信息项来获得网络用户身份，其目的主要是确认使用者是现实的人而非自动化程序。网民可以轻易地绕过这种技术认证，隐匿自己的真实身份。即使近年来加大了网络实名制的执行力度，如在用户注册时要求绑定手机号等，但用户仍可通过购买、借用多个手机卡等方式来隐藏真实身份。相反，在真实空间中，很容易通过公民的特定社会关系确认其身份。此外，网络技术资源的有限性、网络规制的不完善性，也为网民隐匿真实身份提供了一定的制度环境条件。
网民在隐匿真实身份的情况下，也就同步失去了社会关系和政府规制的约束，跟风化表达、虚假化表达和暴力化表达冲击着理性的利益表达秩序，导致基于真实身份和真实社会联系的道德责任、法律责任的弱化，进而呈现为基于公民身份法律责任的弱化。某种程度上可以说，缺失真实身份的网络利益表达处于非道德、非法律的无序“自然状态”中。一方面，失去真实身份的网络利益表达往往以私利至上代替义利平衡。公民是自然人与社会人的统一，具有“经济人”与“道德人”的双重规定性，而公民责任既具有现实的功利性，也具有“超功利性”。相当一部分非理性的网络利益表达者不顾事实真相、不管违法侵权与否，为了追求网络情绪宣泄而陷入极端“经济人”角色。而利益表达则是朝向公民与国家关系协调的，如果不能理性地摆脱绝对私利，很难成为“政治人”和实质公民。另一方面，网络利益表达又往往以感性表达代替理性表达。网络利益表达中的情绪化语言经常为了使舆论快速聚集成风潮，以施加压力的方式逼迫权威主体“服软”，常使得网络利益表达跳过审慎思考、对话辩论等理性过程。
（二）舆论的非理性化增加共意提炼的难度
网民的虚拟身份对非理性言论的放大作用，最终会影响到作为被表达对象的权威机构及其行为。处于“自然状态”的网络舆论，有时还存在着通过施加类似“电涌”的过载压力，来迫使政府做出非理性决策，以迎合汹涌舆论的要求。一方面，在缺乏理性约束、审慎心态和特定过滤机制的情况下，网络利益表达内容会产生明显副作用。输入政治系统的非理性利益需求在数量上膨胀，就会造成真实需求与虚假需求混杂，真实需求难以直观、快速地被辨别提炼出来。同时，消极的批判否定占据话语的主导地位，输入政治系统的有效支持就会不足。政府不出来发声，无助于纠偏和消除虚假信息，政府出来发声，又常成为众矢之的，导致政府权威和公信力在网络空间中面临两难选择。这种非理性化利益表达舆论在数量上的增长和性质上的变化，给政治系统的“守关”能力造成压力。在网络“噪音”过大的情况下，容易形成网络舆情事件，造成政府情势预判失误，既阻碍了真实民意和利益表达声音有效输入到政治系统中，也可能使得政府在汹涌舆论面前被裹挟，被迫采取民粹化应对策略。
图1 舆论向公意转化的路径
另一方面，理性、科学和完整的网络利益表达实现过程应为“网络舆论→众意→共意→公意（公共决策）”(图1)，即公民利益表达输入政治系统后，政治系统要以其结构机制、文化机制先后实现归类定向、合并定性，分别实现舆论向众意的转化和众意向共意的转化，最后再经权威程序和表决机制输出为公共政策，最终实现共意转化为公意。当前，不同的政府组织针对舆论所引发的危机被动决策的数量不断增长，其实现路径变成“网络舆论→公共决策”。显然，这一被过度简约的路径，丢失了从舆论转化为共意的关键环节，易导致（1）政府始终疲于应付海量舆论中的负能量热点；（2）由于缺乏归类和合并机制导致政治系统输出的法制化水平较低，针对具体问题的政策多、立法少；（3）政府对网络舆论易产生应激性反应，进而采取封堵、限制、过滤等硬性反制措施，虽暂时可以压制住网络舆论冲突的进一步尖锐化，但对解决问题助益不多。
三、为网民身份增信与共意提取
当前网络利益表达过程中存在的问题，主要是由网民的虚拟身份前提下的网络利益表达缺乏审慎性造成。这就要求政府等权威机构开展有效网络治理，通过增信方式将网民转化为网络公民，强化利益综合机制的关键环节，实现网络利益表达秩序的理性化。
（一）建立可信的网络公民身份
要使网络利益表达主体基于政治、法律、道德责任进行理性的利益表达，就要使利益表达者基于真实公民身份来表达，就要在公民真实身份与网民数字身份之间建立实质性、对位性的联系，通过对公民的虚拟身份进行认证，构建网民遵从公民伦理和法律规范的有效机制。在当前现实网络场景中，对网民身份的认证主要采用权威化认证和网络化认证两类方式。
权威化认证是指通过政府或其他组织对具体个人进行的具有普遍公信力的认证，分为实名与虚名两种形式。实名是通过居民身份证、户籍、学籍、征信等权威化认证后与具体个人姓名一致的身份；虚名是通过官方权威化认证后与具体个人姓名不一致的身份，包括笔名、艺名、化名等类型。网络化认证则是指通过网络登记注册获得网络平台主体同意使用有关网络功能的认证，分为真名和假名两种形式。真名是与其真实社会生活中使用一致的名字，一般来说是与具体个人真实姓名相一致的，但很多不是正式姓名的名字，如小名、乳名、诨名等，也是真实名字；假名则是无法与真实社会生活中的身份相对应的名字，很多情况下，使用这类名字的目的就在于掩盖真实身份，网络中“马甲”即属此类。有关这两类视角的具体认证方式以及它们之间的关系（见图2），可以从三个层次来讨论：
图2 网络身份认证的四种形式及其关系
第一层次，仅进行网络化认证的网民数字身份的可信度是较低的，分为假名制和真名制两种。从发生学角度说，网络化认证的假名制是伴随网络诞生的。在早期互联网接入和使用过程中，对网络用户身份的确认基本上是基于IP地址的物理机器身份，而不是使用者的自然人身份。后来的网络应用中使用自动化程序注册的大量“马甲”“水军”，亦属此类。真名制则是指未获得政府权威化认证，但得到网络化认证的数字身份。真名制的主要目的在于将真实自然人和自动化程序区别开来，屏蔽后者。在注册时，真名制要求用户填写真实姓名、身份证号、手机号、邀请码、动态码、图文比对等来筛出伪装的自动化程序。
过于简单的假名制完全难以确认网络用户的真实身份，因此很难用行业规则、道德、法律等规范用户言论。真名制则由于各级各类网络应用采用不同的认证方法来确认用户身份，存在着认证标准不统一、用户信息共享性差、认证重复等问题，而且网络应用提供商大量获取用户身份信息，也不利于用户隐私的保护。
第二层次，在网络化认证基础上又经过政府等权威化认证，其两种主要形式是实名真名制和实名假名制。实名真名制是指同时获得权威化认证和网络化认证两种方式认证，具体个人的网络数字身份与政府确认的现实公民身份完全一致。在网络空间中，包括党政群团在内各类政府机构、经济机构、社会机构均经过实名论证，目前已实现的实名真名制主要有两种类型：一种是电子政务平台中的用户注册，要求直接以身份证上的姓名绑定注册用户名，拒绝用户使用虚名和假名，这些系统基本上都直接调用了公安系统掌握的公民信息数据库，如公民在线纳税、各类证照在线申领。实名假名制是指网民的身份虽经网络化认证和权威化认证，但具体个人所使用的网络数字名字与其真实姓名是不同的。目前，用户在众多网络平台注册时，这些平台都为用户注册提供自由命名外的实名认证机会，例如新浪微博加“V”要进行实名认证、微信实名注册等。
实名真名制是网络利益表达主体可信身份的直接体现，通过政府和网络平台对用户身份进行有效确认，使网民约束自我言行，同时便于监管和追溯。而实名假名制较适合应用到具有一定公共性、公开性和非排他性的话题和事务。两者相比，显然实名真名制更适用于表达具体繁复的利益问题。因此，为鼓励公民进行合法的、良性的网络利益表达，应切实推动实名假名制向实名真名制转化，这是消除网络利益表达混乱失序状态的治本之策。
第三层次，还存在经由权威化认证和网络化认证但与真实身份并不一致的情况，其两种主要形式是虚名真名制和虚名假名制。所谓虚名真名制，是指经过权威化认证的虚名与其网络数字身份一致。经过权威化认证的虚名毕竟是极少数，笔名、艺名等虚名本为宣传使用，这些人如在其网络数字身份上仍使用这些虚名，可算作虚名真名。此外，还存在着出于特定目的（如国家安全、安全保卫、情报信息工作）或针对特定身份主体进行权威化认证的虚名，以保证有关人员的安全或工作便利。所谓虚名假名制，是指承担特定网络工作职务而设计的假名，这些假名包括职务称谓等，如系统管理员、版主等，网络公司等平台组织知晓其真实身份。
显然，不同认证形式对不同网络数字身份会有不同的影响。为了消除降低当前网络利益表达舆论的冲突，杜绝完全无法确认网民真实身份的假名制，降低标准不一、用户隐私信息安全水平低的真名制，推动政府权威化认证的网络数字身份是解决问题的主要方向。其中，在特定范围具有一定公众性的领域实行实名假名制，构建以实名真名制为基础具有清晰的利益目标期望、完整的利益状况描述、充分的利益意愿沟通、切实的利益矛盾解决的网络利益表达，是理性网络利益表达得以实现的根本途径。
（二）构建适应共意提取的利益综合机制
网络利益表达具有“沉默的螺旋”效应，权威官方为应付舆论“争端”、平息骚动，经常会快速输出“应激”反应。在这样的“刺激—反应”互动模式中，舆论并未得到提炼，完整、长效的利益综合过程并未建立。为实现网络利益表达过程的理性化，就需要构建提取利益表达的利益综合机制链条。
1、舆论到众意：归类机制
目前在政务网站和官方权威媒介平台上，一定程度上已经开创了将舆论归类为众意的方法，即官方网络媒体在提供利益表达通道时，通过将议题分类设置栏目的方式，引导网络利益表达的初步精准化。例如,中央人民政府官方网站从2016年两会开始举办的“我向总理说句话”网民建言征集活动，设置了教育、医疗、就业等20个类别，并在每个一级类别之下进一步细分了具体的议题。中国政府官方网站还设置了专门的“互动”频道，以方便公民进行网络利益表达。从2014年7月起，该网站按月统计公布相关留言情况，留言数量分布情况按照类别进行统计，并同步公布建言内容分布前10位情况。将公民利益表达内容进行归类，政务网站和官方媒介在这方面做得比较好。相对而言，在非官方网络平台上实现对舆论的分类则更具复杂性。如果网络利益表达不能被有效归类，就会一直作为泛化舆论而存在。
具体而言，当前存在着的大量未经提炼为众意的舆论领域应进行 “去伪存真”。通过采用核实、比校、验证等综合方法，辨清信息的真假。网络利益表达渠道组织要与网信等部门协作，加大对谣言等虚假信息的治理，增强政府的回应性、加大权威性真实信息的输入，减少输入信息噪音、降低失真度。同时，还要采取多种解决方案扩展归类为众意的进程。其一，传统的制度化利益表达机构，如各级人大、政协等，应扩展网络化范围并设立专门的网络舆情分析部门，使用专业化的舆论分拣信息系统，针对舆论归类提炼改造职能体系进行改造。这些机构的官方网站应与政府官方网站区别开来，为网络公民提供利益表达的入口及客户端，并具备信息聚类功能，改变当前只在网络上提供新闻等进行工作展示窗口的定位。其二，仍有必要开发深度应用的舆论归类网络信息技术，如建立大数据解决方案，通过与搜索引擎、平台公司开展合作，在确保用户合法权利得到保障的前提下，依法对网络用户言论展开分析，通过关键词、事件主题等进行技术性归类。通过采取类似战略，将当前的被动的舆情管控转向主动的舆论管理。
2、众意到共意：合并机制
舆论归类形成的众意仅是明确了利益表达内容的真假、范围以及利益诉求的指向性。这些利益表达意见中，包含着人们对同一问题相同和不相同的看法、对利益实现结果相同和不同的祈愿，并不能真实准确反映人们利益的构成、实现环节和对特定结果的期望等，由此必须在众意基础上，进一步提炼为不同甚至对立的共意,对其结构和大小进行比较评估。
众意转化为共意的基本方法是“求同存异”。其一，可以综合采用职能相关、利益相关、问题相关、主体相关、地域相关等多重关键词的语义分析方法，从众多个别的利益表达内容中，提取针对特定焦点问题的共同意见和冲突意见。其二，也可以综合采用疏解缓和社会负面情绪、拓展公民媒介使用权以避免网民选择性接触导致的意见偏向、设置议题并进行深度讨论和对话、培养意见领袖等方式引领舆论走向，辨明问题关键，关注公共利益，达成理性共识。通过这些机制和方法，既可以获得真实的共意，也可以了解不同甚至对立意见中的逻辑冲突，同时也可以对输入政治系统中的共意信息实现减量化，有利于达成利益表达的需求与政治系统处理能力之间的平衡。
3、共意到公意：表决机制
虽然共意反映的是一般化或者说不同的一致性利益取向，但它们所代表公民的范围存在着宽窄之分、所赖以实现的资源条件存在着现实与否、所待以解决的时间存在松紧之别等等。公意即公共意志，具有利益整体性和一般性,是公共意志的基础，是公共权力得以行使的唯一依凭。比较而言，共意是局部的，到底哪个共意或多个共意的综合可以转变为公意，则需要通过政治系统的输出才能转变为国家决策、法律制度和政府行为。这就是说，在现代政治原则下，须经过民主集中的决策机制，公意才能具备相应的合法性。在共意得到提取的情况下，仍可以在网络上公开，让网络公民通过在线投票来表达对不同共意的支持度，通过比较不同的支持力度和水平，选择相应的共意作为党委、人大等权威决策机构设立议题的依据。
四、结论
人类社会自进入工业社会以后，所使用的生产原料、所生产的产品种类和生产方法得到极大扩展，由此形成了众多的产业行业和复杂的社会结构，这就需要将不同个人和群体的利益，输入到政治系统中以形成公共意志。为此，诸如政党政治、代议制、选举制等上层建筑建立起来，以适应社会利益表达和公共利益的实现。网络信息科技的出现，为公民利益表达进行了巨大的赋能，然而由于既有理性化利益表达体系和制度未能及时有效移植到网络空间，致使网络利益表达出现了各种紧张冲突现象，这不仅造成网络空间利益表达失序的困境，也反过来影响着现实社会既有的利益表达秩序。
网络信息技术为社会利益表达赋能后，网络虚拟空间出现的网络利益表达的内在矛盾主要有两个：（1）网络利益表达的爆炸性效应与政府治理网络机制的超载性之间的矛盾；（2）网络利益表达身份及行为的低责任性所造成的网络舆论真假不分、噪音杂音程度较高与网络利益表达从舆论到众意、共意、公意多个环节的深度提炼之间的矛盾，它们构成了当前网络治理亟待解决的核心矛盾。
为此，一方面有必要通过政府等权威机构为网民数字身份增信，将广大网民有效转化为网络公民，降低舆论冗余总量，减少政府等权威机构的输入载荷；另一方面，通过扩展权威化网络媒介渠道的范围和深度，提高理性化利益表达的比例，采用多种信息技术对舆论进行辨别提取，深加工为众意、共意等高浓度的意志形式，通过科学民主的决策机制，对其中存在的利益冲突加以有效解决，从而形成线上与线下、民众和政府、普通观点和公共意志之间多维度的稳定和谐秩序，推动网络治理体系和治理能力的现代化。
原文刊于《新视野》2019年第3期。
作者简介：高鹏程，北京大学国家治理研究院副院长兼研究员、北京大学政府管理学院教授；张恩，湖北民族大学法学院讲师、北京大学政府管理学院博士研究生。
