摘要: 经过多年的体制改革和经济发展，中国社会团体快速发展并获得更多的自主权。基于北京大学政府管理学院2010 至2012 年三省市社会团体调查数据和部分访谈资料，本文发现，在政府政策制定过程中，一种有限制的多元化政策参与模式逐渐形成:一方面，社会团体自主性的提高有利于其更加积极地参与政策倡议，政府有意于为享有资源独立和人事自主的社会团体提供更多的建言献策机会(即被动型政策倡议) ; 同时，当社会团体拥有更多自主权时，会更主动地联系政府，表达政策看法(即主动型政策倡议) 。另一方面，社会团体政策参与形式以被动型政策倡议为主，依靠政府提供资源与机会，社会团体主动联系政府的情况较为少见。这种混合模式有利于政府在政策制定过程中维持秩序和稳定性，同时也带来社会团体意愿表达不充分的问题。
关键词: 社会团体自主性政策倡议双向赋权资源依赖
一、引言
2007 年之后，政府对社会团体的限制进一步放宽，出台了免去社会团体分支机构在民政部
登记、鼓励行业协会提高机构自主性等指导性政策。党的十八大之后，政府更是放宽了对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织的登记管理。根据中国民政部《社会服务发展统计公报》， 1989 年至2015 年，中国在各级政府民政部门登记注册的社会团体的数目从四千个增长至六十多万个。
与此同时，随着市场经济发展和政府职能转变，党和政府进一步积极鼓励各种形式的有序参与。党的十八大之后，党中央更是将社会团体参与立法和政策制定视为“社会主义协商民主的体现形式之一。那么，社会团体的政策倡导现状到底如何? 社会团体是否积极地参与政策制定过程? 社会团体的增加和自主性的加强是否带来政策制定模式的变化? 对于政治发展和国家治理发生了什么影响?
关于社会团体自主性与其政策参与积极性的研究，国内外都积累了相当多的文献，学者基于不同的理论视角和实证材料，得出了不同的结论。以西方社会为原型，一些学者在研究社会团体及其和政府的关系时，强调社会团体具备以下四个特征: 一是自主性，社会团体独立于政府部门和商业部门; 二是横向联合性，社会团体以多样化与团结为原则，促进社会网络的横向连接，提高社会资本; 三是制衡性，社会团体有效制衡政府，避免政府力量过度入侵社会领域，保护社会自主性; 四是集体行动能力，社会团体有能力动员社会力量，通过非暴力手段表达意愿。
中国的政治社会环境区别于西方，研究中国问题不能简单套用西方的理论和概念。中国社会团体自主程度的提高是否改变了其参与政策制定的方式? 社会团体在与政府互动的过程中扮演了何种角色? 针对这些问题，学术界提供了多元主义(pluralism) 与法团主(corporatism) 两种不同的视角，来衡量中国政府与社会团体的关系。
一些研究者认为中国的政策制定过程已经从封闭的官僚决策模式演变为政府主导但更为开放的决策模式，表现出一定程度的多元主义特征，允许包括社会团体在内的社会力量的参与。戈登·怀特( Gordon White) 等学者基于案例研究提出，部分民间自发成立的社会团体有能力通过自下而上的方式，影响地方政府决策。郁建兴和沈永东提出政府与社会团体的关系是“调适性合作”，“一方面，政府的有限治理能力遭遇挑战，促使政府主动调适自我角色，与社会团体合作推进经济发展与公共服务供给等; 另一方面，社会团体为了获取国家赋予的合法性与行政资源，实现自主发展，采取策略性行动推动与政府合作。”另有学者提出，社会团体政策倡议积极程度受到社会团体自身条件的影响。张志斌和郭超发现，社会团体政策倡议的努力程度受其专业化程度( 即依赖于专职人员而非志愿者) 、对政府资源依赖度、组织类型等因素影响。
另一部分学者认为，无论从法律法规的具体规定而言，还是就实际政府对社会团体的管理和控制而言，中国的社会团体和政府的关系都呈现了明显的社会法团主义模式。安格( Jonathan Unger) 与陈佩华( Antia Chan) 提出，中国社会团体与政府联系紧密，代替政府履行管理社会的职能。裴宜理( Elizabeth J. Perry) 认为，中国社会团体日渐活跃，却并未显著改变政治制度和决策模式。张长东则建立了一个更为综合性的分析思路，通过定量方法检验多元主义、法团主义和庇护主义参与模式对社会团体政策倡议效果的影响，但并未研究其倡议积极性。
从理论上来看，已有研究尚未系统探讨社会团体自主性与政策倡议积极性之间的因果联系。从方法上来看，多数研究以田野调查与案例研究为主要依据，各执一端，鲜有学者通过定量研究衡量社会团体在政策制定过程中的参与程度。本文试图通过实证分析尤其是定量分析，讨论社会团体自主性对其政策倡议积极性的影响。为此，本文第二部分将系统地定义社会团体自主性以及主动型、被动型政策倡议，并探讨二者之间的可能关系，提出研究假设; 第三部分是实证部分，介绍数据、变量及模型，并呈现和讨论定量分析结果; 最后本文结合理论和实证发现进行讨论，提出“有限制的多元化政策参与模式”理论。
二、社会团体政策倡议与社会团体自主性
首先，本节将分别介绍社会政策倡议和社会团体自主性两个主要变量的概念、类型和测量方式。随后，本节将在已有研究基础上，结合访谈材料，就二者关系问题提出研究假设。
(一) 社会团体政策倡议
政策倡议(policy advocacy) 是社会成员(个体、社会团体、社会群体、企业等) 通过与政策制定者互动以及组织社会力量的方式，影响、改变或终止某一项政策的实施的一系列行为。政策倡议的形式包括: 与政府沟通协商、分析政策局势、汲取社会意见、面向社会推广政策主张、上访抗议等。在我国社会团体从一开始就被党和政府赋予了连接政府和社会成员的“桥梁纽带”的作用: 一方面，社会团体扮演政府传输带的作用，向社会传达政府的政策主张和意识形态; 另一方面，社会团体向政府反映会员需求、提供专业咨询服务，乃至反映其政策诉求。
社会团体在国家和社会中所扮演的双重角色决定了社会团体政策倡议策略的多样性。一方面，政府转变角色，为社会团体参与政策制定提供空间，建设制度化参与渠道，听取社会团体的政策建议，我们将此类方式概括为被动型政策倡议; 另一方面，在社会团体积极联系社会成员的过程中，社会团体自身有参与政策倡议的愿望，并主动向政府表达政策观点，我们将此类方式概括为主动型政策倡议。
与有序参与的政治倡议相对应，还存在一些相对更为激烈的、甚至对抗性的参与形式。如果处置不当，抗争型游说可能散播社会不满情绪、扩大集体行动规模，威胁政治稳定。因此，对于政府来说，要提高国家治理能力，一方面要鼓励和引导有序参与，一方面要化解和疏导抗争型游说。本文的研究主要针对有序政治参与。
(二) 社会团体自主性
社会团体自主性指社会团体在人事任免、经济资源、日常运营、制定发展计划、组织活动、成员间交流、选择立场等方面享有的相对于政府与企业的独立性。基于双重管理体制的相关规定(问卷调查时期登记注册制度还未改革) ，本文从社会团体与业务主管单位的关系衡量社会团体自主性。我国政府采取双重登记制度管理社会团体，社会团体需要同时获得民政部门和业务主管单位的批准，才可以获得合法注册。相比于民政部门，业务主管单位实质上代表政府管理社会团体。民政部门登记的社会团体数量庞大，但民政部门的人力、物力却有限。因此，在多数情况下，民政部门仅作为名义上的登记机关存在。相比而言，业务主管单位分散于政府的各个领域，且各自需要管理的社会团体数量较少，更熟悉社会团体的活动领域，成为实质的管理者和监督者。根据本文使用的数据库， 82%以上的社会团体表示，相对于民政部门，业务主管单位在管理上拥有更大的影响力。因此，社会团体需要与业务主管单位合作，保持自身的合法地位，但在这样的制度安排下，社会团体的自主性容易被削弱。
一部分研究认为，在过去的近四十年中，中国社会团体自主性在波动中不断加强，对社会团体自主性的衡量标准趋于多样化。有学者提到，虽然政府在名义上对社会团体还维持着多方面的管控，但社会团体实质的自主性却逐渐增强。因此，区别“名义”自主性与“实质”自主性的发展阶段和背后动因是十分必要的。结合结构性视角和能动性视角，王诗宗和宋程成区分了社会团体独立性和自主性两个概念，认为中国社会团体的现状是“依附性自主”: 结构上缺乏足够的独立性但行为上却享有较高自主性。基于相似逻辑，陆依依也认为社会团体对政府的资源依赖并不意味着自主性的丧失。
结合以上分析本文提出，政府尤其是业务主管单位对社会团体的结构性和制度性控制包括以下几个重要方面: (1) 资源控制(办公室和资金提供) (2) 人事控制(任命领导和派人监督) (3)业务监督(年度会议、报告以及财务审查) 。这些措施一方面体现了党和政府对社会团体的控制，另一方面也表明选择性赋权在政府鼓励社会团体发展和维护社会团体稳定的双重策略中扮演了举足轻重的作用。这些结构层面的独立性(亦即本文所称的社会团体自主性) 可能会影响社会团体的各类行为，包括其政策倡议的积极性。
(三) 社会团体自主性与社会团体政策倡议积极性之间的内在逻辑
社会团体自主性对其政策倡导带来的影响是正向的还是反向的呢? 从政府的角度而言，基于相互赋权的逻辑，政府鼓励自主性高的社会团体参与政策制定，从而提高公共治理能力; 从社会团体的角度而言，基于资源依赖理论的逻辑，当社会团体对政府的资源依赖减少时，社会团体决策与行动受到更少的牵制，有可能更主动地联系政府。值得注意的是，政府依然希望在与社会团体互动的过程中维持主导地位，以保证政策制定过程中的秩序和稳定性。在更多情况下，社会团体被动依靠政府提供建言献策的制度化途径，社会团体主动联系政府的可行途径有限。我们将这种混合模式概括为有限制的多元化政策参与模式。
从政府角度出发，中国社会团体的政策倡议包含着相互赋权、转变政府职能和提高公共服务水平的意义。通过更好地吸纳社会团体的意见，政府可以改进政策，促进国家和社会之间的合作，提升治理能力和质量，实现共赢，达到相互赋权。随着市场化和经济发展，社会结构日益分化和复杂，政府需要管理的事务也日益增多且专业化，但政府却面临人力财力的限制，无法仅依靠自身充分了解社会的具体需求并制定合理政策，也无法仅依靠自身提供良好的公共服务。社会团体能够通过多种方式有效协助政府改进政策和公共服务，政策倡议就是其中的重要方式之一。因此，政府鼓励自主性高的社会团体参与政策制定，希望社会团体发挥自身优势，提高公共服务质量和政府决策水平。
从社会团体的角度出发，自主性的提高会促进社会团体更积极主动地参与政策制定过程。基于“吃人嘴短”的逻辑，资源依赖理论认为对政府资源依赖越多，社会团体越少参与政策倡导，由此成为与政府互动中较为被动的一方，不能在政策制定过程中扮演独立角色，参与政策倡议的积极性大大下降。相比而言，对政府资源依赖程度低、受到政府控制较少的社会团体享有更多的行动自由度，更有可能对政策提出质疑和改进意见。一些研究者认为，由于缺乏自主性，我国的多数社会团体实际上是政府结构的延展，极少有机会影响政府决策，较多执行自上而下传达指令的功能，实际上体现政府的意志; 相反，一些具备一定自主性的社会团体能够表达来自社会(尤其是会员) 的利益诉求，影响政府决策。
以上的行为逻辑分析也和我们的一些访谈资料契合。随着注册社会团体数量成倍增长，社会团体涉及领域多样，政府密切监督社会团体工作成本较高，需要投入大量人力财力才能实现对社会团体的有效管理。与此同时，政府过度干预社会团体工作反而妨碍社会团体发挥自身优势。社会团体以非政府的面貌出现，可以获得政府不能获得的信息，更好地与社会成员沟通。在北京和浙江调研过程中，多个社会团体受访人表示，与政府合作的项目，政府很少介入具体做事的过程，只看最后有没有达到预期效果。政府的很多需求并不涉及社会团体的日常运营，而是强调社会团体的效率与成果。一位公共服务类社会团体负责人表示，政府在社会团体日程运行中很少介入，将更多的精力放在帮助政府提高治理绩效的双赢关系上。
综合以上理论分析和访谈资料，我们提出如下假设: 假设1，社会团体的自主性越高，其主动型政策倡议积极性更高; 假设2，社会团体的自主性越高，其被动型政策倡议积极性越高。
三、实证研究
本节我们将利用定量分析方法检验社会团体自主性与其政策倡议积极性之间的关系，验证上文提出的假设。我们先介绍数据库情况、核心变量的操作化及测量方法，然后展示回归模型，并对结果进行初步分析。
(一) 数据
本文数据来源于北京大学政府管理学院“中国社会团体调查”数据库。研究中心在2010 年至2012 年间，对北京( 2010 年完成) 、浙江( 2011 年完成) 、黑龙江(大部分2011 年完成，部分2012 年完成) 三省注册的社会团体展开调查。调查采用分层、概率和规模成比例的抽样方法。在黑龙江省和浙江省，研究中心随机抽取两个地级市，在每个被抽中的地级市中分别抽取三个县级市。在北京市，研究中心随机抽取两个城区及两个远郊区。随后，研究中心联系三地省、市、县级民政部门，获得在当地注册的社会团体名单，随机抽取调查对象。在数据采集的过程中，研究中心派遣专业采访员与调查对象面谈，或者指导调查对象自填问卷。这次调查获得1195 个有效个案，总回复率在56%以上。
虽然北京、浙江、黑龙江三省市不能全面展示中国各省市的多样性，但三省数据依然具有一定代表性。北京市具有特殊的政治意义，拥有更多的政治资源。作为中国的最重要的经济中心之一，北京为社会团体提供了更加多元化的发展资源和广阔的国际视野。浙江省民营经济发达，私营企业主拥有一定的影响力，社会团体享有较为宽松的社会环境。黑龙江省面临计划经济时期的历史遗留条件，市场经济发展相对滞后，国有企业改革所带来的社会矛盾突出。由于经费所限，调查不能覆盖中西部地区。因为经费限制和缺乏系统的登记信息，调查也不包括以其他形式注册和未注册的各种形式的社会组织。
(二) 变量
1. 因变量: 社会团体政策倡议积极性，即社会团体表达政策观点、影响政府决策的频繁程度。我们通过记录社会团体在过去一年中采取行动(试图) 促进、改变或终止某项政策的行动次数，量化政策倡议积极性这一指标。如前文所述，我们强调社会团体的有序政治参与，不包含带有抗争色彩的参与方式。社会团体参与政策倡议的方式可以概括为以下两个方面: 第一，被动型政策倡议，即政府占主动权，提供正规的制度化政策倡议渠道，邀请社会团体建言献策，主要包括:（1） 社会团体参加政策座谈会; （2）社会团体提交调查报告或政策建议报告。第二，主动型政策倡议，即社会团体主动联系政府，表达政策主张，主要包括: （1）社会团体给政府官员打电话或写信(包括电子邮件) ; （2）社会团体发动会员联系相关部门; （3） 社会团体通过私人关系向政府提建议。
本文将两类政策倡议积极性指标分别加总，得到被动型政策倡议和主动型政策倡议的指数(index)。作为因变量，被动型政策倡议反映了政府对于各类社会团体进入政策决策阶段的态度，可以展示政府鼓励何种社会团体参与政策制定; 主动型政策倡议反映了社会团体自身变化对于其政策倡议积极性的影响。在原始数据库中，由于因变量缺失数据较多，本次研究采用多重插补( multiple imputation) 的方法填补缺失数据，插补次数为五次。
因变量描述性数据显示，有相当一部分社会团体缺少参与政策制定的途径。从表1可以看出，各类别政策倡议积极性数据均呈现左偏态势。整体而言，多数社会团体进行政策倡议的频率较低，少数几个社会团体的参与频率远高于其他社会团体。图1和图2显示，有相当数量的社会团体从未从政府方面得到参与政策制定的机会，也从未主动采取行动影响政策决策。比较两种倡议方式，政府提供正式的政策倡议机制如座谈会、调查报告等，更加有效地提高了社会团体参与政策制定的频率，有70%左右的社会团体曾经获得过被动型政策倡议的机会。主动型政策倡议较为少见，超过一半的社会团体从未采取主动措施影响政策制定的过程。这一发现证明了前文提到的有限制的多元化参与中的内在逻辑之一，即政府居于主导地位，为社会团体提供政策参与平台，法团主义的制度安排依然影响社会团体政策倡议模式。
表1 政策倡议指标描述性数据
2. 自变量: 社会团体自主性。根据前文讨论，社会团体自主性包括资源自主、人事自主和监督自主三个方面，每一方面可通过不同指标进行测量。如果社会团体获得自主权，则该项指标设为1，反之，设为0。衡量社会团体资源自主的指标包括: (1) 业务主管单位为社会团体提供办公用房; (2) 业务主管单位为社会团体拨款。若业务主管单位不提供办公用房，编码为1，即享有自主权，反之，设为0，其他指标同理。衡量社会团体人事自主的指标包括: (1) 业务主管单位推荐或决定社会团体领导人; (2) 业务主管单位派专人负责监督社会团体工作。衡量社会团体监督自主的指标包括: (1) 业务主管单位出席社会团体年度会议; (2) 业务主管单位审查社会团体年度工作报告; (3) 业务主管单位审查社会团体财务情况。
自变量的描述性数据显示( 见图3) ，社会团体在资源自主和人事自主两方面享有更多的自主性，但在监督审查方面获得的自主性有限。超过60%的社会团体在经济资源和人事安排上不再依赖于业务主管单位，相比较而言，业务主管单位在业务监督方面的控制依然普遍。在政府转变职能的过程中，首要的考虑是节省开支、简政放权。资源和人事方面的控制过度耗费业务主管单位的财力人力，因此，业务主管单位在这两方面给予社会团体更多的自主性。同时，政府鼓励社会团体发展，希望社会团体发挥自身优势，在日常运行中了解社会需求，提供更好的公共服务。资源和人事方面的安排涉及社会团体日常运营中可以享受的独立性，有利于实现政府目标。业务监督方面的控制主要涉及年度审查方面，成本较低且对社会团体日常运营影响有限，因此，没有足够的动力促使业务主管单位大范围放弃在业务监督方面的控制。
3. 混淆变量。社会团体自主性与政策倡议积极性之间的联系中存在较大程度的内生性(endogeneity) 问题。有众多因素同时影响社会自主性的程度和社会团体政策倡议的积极性，本文称之为混淆变量( confounding variable) 。混淆变量的存在导致研究者无法辨清回归分析中的因果关系，社会团体自主性可能是其政策倡议积极性的原因，也可能是其政策倡议积极性的结果，或者两者的联系不存在，是第三方变量影响了二者数值的变化。因此，认清混淆变量，并且解决的混淆变量所带来的问题是十分必要的。从中国政治现状出发，混淆变量包括社会团体规模、社会团体类型、社会团体政治资源、社会团体领导个人资源、社会团体国际资源、地域性、管理级别，关系如图4所示。
社会团体规模代表了社会团体的影响力以及在与政府互动过程中的磋商能力，规模大、影响广的社会团体更容易引起政府的重视，但是从另一个角度来看，社会团体也可能因为集体行动的困境而更难取得政府重视。政府依据社会团体的重要性和影响力采取不同的态度，从而导致社会团体自主性和政策倡议积极程度高低的不同。衡量社会团体规模的变量包括: (1) 会员数量(log 值) ，反映社会团体影响力范围; (2) 社会团体一年的经费支出(log值) ，反映社会团体规模及其专业化程度。
社会团体因工作领域多样，与政府关系不同，表现在: 第一，政府对涉及政治、司法及社会科学事务的社会团体采取更保守的态度。第二，行业协会环境相对宽松。改革开放以来，行业协会联结各行业企业，提供专业意见，在经济政策的制定和执行中起到关键作用，推动社会团体打破国家法团主义模式。第三，随着社会对公共治理水平要求的提高，近年来涉及地方事务、公共服务类的组织开始受到政策照顾。衡量社会团体关注的政策领域类别的变量包括: (1) 社会团体是否关注政治、国防、外交、司法和社会科学方面的政策; (2) 社会团体是否关注行业产业发展方面的政策; (3) 社会团体是否关注地方民生及地方发展类政策。
考察社会团体与政府的关系不能忽视社会团体和社会团体领导人所拥有的政治资源。对于社会团体而言，社会团体或因成立之初由政府主导，或因后期运营期间与政府部门建立长期的密切联系而享受不同的政策环境。与此同时，社会团体领导人的个人社交网络在人情为重的中国社会中可能扮演重要作用。社会团体的自主性和政策参与积极性可能随着领导人经历和资源的不同而改变。衡量社会团体政治资源的变量包括: 在社会团体去年最重要的活动中是否有中央处级以上干部参加，是否有地方区级以上干部参加，是否有区级以上人大代表参加。衡量社会团体领导人个人资源的变量包括: 社会团体主要负责人是否为共产党员; 在来社会团体之前，主要负责人是否在政府部门工作。
学界对国际资金和境外交流如何影响社会团体政策倡议性持有不同观点。一方面，国际资源可以给社会团体带来多元主义的互动模式，社会团体更习惯采取磋商的方式，表达其对政策的观点; 另一方面，政府对参与国际交流的社会团体采取更加审慎的态度，为受到境外影响较多的社会团体提供有限的政策倡议参与途径。在本文中，我们将这些变量作为控制变量。衡量社会团体国际资源的变量为: 在过去的一年中，社会团体是否接受过国际组织援助; 是否接待境外来访、参加境外会议。
除社会团体规模变量外，其他变量是名义变量( dummy variable) ，我们将回答“是”的编码为1，回答“否”的为0。图5 展示了各类混淆变量数据分布情况。
本次研究通过马氏距离匹配法( Mahalanobis distance matching) 处理混淆变量所带来的问题。马氏距离匹配法计算不同观测值之间的马氏距离，从控制组中找到与实验组数据最为相像的观测值，进行多次匹配组成匹配后的数据。这种方法消除了混淆变量与自变量的相关性，将混淆变量转成控制变量，使因果分析得以可行。匹配后的变量关系如图6所示。
诚然，马氏距离匹配法不能完美解决内生性的问题。这种方法针对可观察、可衡量的混淆变量，通过匹配的方法消除内生性，使其成为控制变量; 但对于潜在的、不可观察、不可衡量的混淆变量来说，内生性问题是不能够通过匹配的方法解决的。因此，我们通过敏感性分析法( sensitivity analysis method) 估计不可观测的混淆变量对本文结论的影响程度。
( 三) 回归模型及结果
基于上文分析，本次研究中的因变量为计数变量( count variable) ，且因变量的方差与期望值差距较大，因此，本次研究采用负二项模型( negative binomial model) 进行回归分析。
图7、图8 分别展示了在95%置信水平下，社会团体自主性对被动型政策倡议积极性和主动型政策倡议积极性的影响。整体而言，社会团体自主性的提高有利于增强其政策倡议积极性，假设1 和假设2 都得到了支持。
就社会团体的被动型政策倡议积极性来讲，除三项业务监督自主性指标外，各类社会团体自主性指标与被动型政策倡议正相关。社会团体在资源支持与人事管理方面自主性水平越高，通过政府提供的渠道参与政策制定的次数越多，与相互赋权理论的预期一致，也与前文提及的访谈内容相符。出于解决信息不足、提高治理水平的需要，政府将更多的自主权赋予社会团体，与此同时，政府鼓励获得自主权的社会团体更加积极地参与到政策制定的过程中。自主性强的社会团体可以发挥自身优势，与社会进行紧密的互动，了解社会需求，并借助自身在其领域的专业知识为政府提供更加行之有效的解决方案。审查年度报告与政策倡议积极性的负向关系一定程度上代表了中国国家与社会关系中依然存在的法团主义倾向。是否接受业务主管单位对年度报告进行审查，体现了社会团体与业务主管单位的密切程度。从政府角度出发，业务主管单位与社会团体的联系有利于政府了解社会团体状况，政府倾向于为更加了解的社会团体提供更多的政策倡议机会。从社会团体角度出发，接受业务主管单位的审查意味着获得更多的政治资源，了解政府所关注的政策问题。但整体而言，社会团体自主性的提高依然增强了社会团体从政府方面获得政策倡议的机会。
对社会团体的主动型政策倡议积极性而言，除提供社会团体活动资金和审查社会团体财务这两项指标统计结果不显著外，各类社会团体自主性指标与主动型政策倡议正相关。社会团体自主性水平越高，社会团体主动联系政府、表达政策主张的次数越多，这与资源依附理论的预期部分一致。社会团体运营资源自主性的提高意味着社会团体更少地受到政府的限制，可以更加主动地表达政策诉求。其中，社会团体在人事管理方面自主性的提高所带来的积极影响尤为显著。随着社会团体在日常运营中拥有更多的自主资源和自主性，社会团体逐渐拥有独立的政策观点，这促成了一部分社会团体采取行动，主动联系政府表达自己的政策建议。
值得注意的是，虽然以上回归结果反映出政府与社会团体互动中的多元主义倾向，但不同于西方的多元主义模式，中国政府与社会团体的互动过程体现了有限的多元主义参与，强调社会团体的合作性而不是抗争性。从表1 可以看到，社会团体参与政策制定过程主要依靠政府提供正规参与渠道，社会团体主动联系政府为辅助措施。一方面，这体现了政府管理社会团体制度化的过程，鼓励社会团体通过正规渠道与政府合作。政府在与社会团体互动中扮演主导角色，有利于维持社会团体参与政策制定过程中的秩序和稳定性。另一方面，这一现象反映了政府在社会团体政策倡议方面依然扮演主导角色，社会团体主动联系政府的频率较少。即使对于合法注册的社会团体而言，依然有大量社会团体从未采取任何政策倡议行动，其中不乏对政策较为关心的团体。在鼓励相互赋权、减少资源依赖、推动社会主义协商民主的背景下，如何激励社会团体实现政策倡议“零的突破”，是政府下一步需要思考的问题。
四、结论: 有限制的多元化政策参与模式
不同于多元主义认为社会团体自主性与其政策倡导性绝对正相关，也不同于法团主义认为社会团体的政策倡导性建立在与政府的密切联系( 依附性或低自主性) 上，中国的政府与社会团体关系呈现混合模式。一方面，社会团体经济资源、人事资源以及业务监督方面的自主性，总体上提高而非降低了其政策倡议积极性———这一点接近多元主义观点而和法团主义相左，社会团体在获得自主性的同时，承担了更多反映社会意见、改善政策质量的责任。另一方面，社会团体政策倡议方式以依靠政府提供建言献策的机会为主，主动联系政府的行为较为相对较少———这方面还明显具有法团主义制度安排的一些特征，这意味着社会团体的主动性并未得到充分发挥。
这一既非多元主义也非法团主义、既包含多元主义也包含法团主义要素的混合式的模式，我们将其概括为“有限制的多元化政策参与模式”。这一模式描述了政府与社会团体关系从法团主义模式向相互赋权模式过渡的中间阶段。第一，它体现了社会组织在社会主义协商民主过程中的积极作用。第二，它解释了在社会团体独立发展并积极进行政策倡议的同时，政策制定过程的相对稳定性。政府依然居于主导地位，社会团体主要依靠政府提供参与政策的制度化渠道。因此，政府可以通过自上而下的结构维持社会团体参与秩序。第三，它反映了当下合作模式的局限性———政府和社会互动过程中可能存在高度一体化、渠道有限等问题，社会组织管理体系以及协商民主的渠道有待改革。这一发现体现了作为理想型概念的多元主义和法团主义在运用到中国时面临的“概念拉伸”(concept stretching) 和不适用问题。而一些基于本土经验的概念，如分类控制、分类发展、依附自主性、利益契合等，反而抓住了现象复杂性的不同侧面。本文提出的有限制的多元化政策参与模式试图将西方主流理论和中国现实情况联系起来，进行理论探索和概念创新。
值得注意的是，在与社会团体相互赋权的互动过程中，政府依然身居于主导地位，扮演主动角色。政府鼓励社会团体参与政策决策，但不希望决策模式完全照搬西方形成自下而上的多元主义参与模式。因此，社会团体参与政策制定依然以被动型倡议为主，即政府主动联系社会成员，为社会团体提供反映意见的平台和渠道。相比之下，虽然自主性的提高可以促进社会团体主动联系政府，但这种主动争取政策变革的情况依然少见，许多社会团体无法实现“零的突破”。这说明在政府鼓励社会团体参与政策制定的同时，依然混合了法团主义的管理模式。这一模式的优势在于，政府作为主导者，可以通过自上而下的方式控制和管理社会团体政策倡议的秩序，有利于维持政策制定过程中的秩序和稳定性。与此同时，这类模式也带来社会团体意愿表达不充分的问题。一些社会团体无法享受政府所提供的参与渠道，也并没有采取行动主动反映自己的政策观点，可能导致政府在政策制定的过程中忽略一部分人的需求和声音。
本文研究还存在一定的局限性，以下问题希望通过未来的研究解答。首先，从理论角度讲，本文描述了社会团体被动型政策倡议与主动型政策倡议现阶段的发展情况和背后动因，但无法预测未来的发展趋势，尤其是被动型政策倡议与主动型政策倡议之间的互动关系。本文结论基于2011 年前后的调查，党的十八大之后，针对政府和社会组织尤其是行业协会关系过于密切(亦即社会组织缺乏自主性) 而带来的一系列问题，国务院和各地政府纷纷出台政策，进一步要求“行政机关与社会组织完全脱钩”。2014年3月14号的《国务院机构改革和职能转变方案》更是提出了改革社会组织管理制度的目标，要求“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。”那么自主性更强的社会组织是否倾向于更积极地进行政策倡议? 主动型政策倡议是否会取代被动型倡议成为主要模式? 其次，从数据自身条件来看，本次研究仅能覆盖三省合法注册的社会团体发展情况，而且社会团体倡议指标基于受访人在调查中给出的答案，可能出现受访人记忆存在偏差的情况，希望未来可以找到更加客观的测量方法。最后，从方法角度出发，匹配和敏感性检验可以有效减少数据的内生性问题，但不能完美消除这方面的顾虑。我们计划未来跟踪调查受访社会团体，建立面板数据，提高研究方法的科学性。
作者简介：张长东，北京大学政府管理学院副教授，北京大学国家治理研究院副研究员、副院长；马诗琦(通讯作者) ，康奈尔大学政府系。
原文刊于《政治学研究》2018年第5期。
